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민족통일기구 낮은 단계의 연방제는 남북이 서로 다른 정부와 제도를 유지하면서 각각 정치, 군사, 외교권을 비롯한 현재의 기능과 권한을 지니되 그 위에 민족통일기구를 설치하여 하나의 연방국가를 이루는 형태다.
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남북연방제 통일이란? – 미래한국 Weekly
Q : 문재인 정부의 낮은 단계 남북연방제란 무엇입니까?A : 낮은 단계 연방제를 이해하려면 먼저 높은 단계 연방제, 즉 북한의 통일방안인 ‘고려민주 …
Source: www.futurekorea.co.kr
Date Published: 8/15/2022
View: 334
고려민주연방공화국 – 나무위키:대문
북한의 연방제 통일방안 자체는 1960년 8월 15일 김일성이 ‘8.15 해방 15주년 … 애초에 이건 통일이라는 뜻에 반하는 데다, 형식적으로 봐도 ‘통일’ …
Source: namu.wiki
Date Published: 10/15/2022
View: 4088
고려연방제(高麗聯邦制) – 한국민족문화대백과사전
고려연방제는 북한의 공식적인 통일방안으로, 남과 북에 현존하는 서로 상이한 사상과 제도를 인정하면서 서로 연합하여 하나의 통일 연방국가를 형성하는 것을 의미 …
Source: encykorea.aks.ac.kr
Date Published: 5/1/2022
View: 5305
연방제 통일에 대한 오해와 진실 – 프레시안
법정에서 증언하면서 북한의 연방제통일 방안에 관해 얘기할 때는 … 을 뜻하기 때문에 서로 다른 두 체제가 공존하는 것은 완전한 통일이 아니죠.
Source: www.pressian.com
Date Published: 3/9/2022
View: 7987
한반도 통일의 길: 정권진화와 연방제 통일 – 통일연구원
한반도 통일로 우리는 비로소 ‘하나의 민족, 하나의 국가(one nation, one country)’ 상태를 달성하게 된다. 통합은 ‘하나의 국민(one people)’ 형성을 뜻한다. 통합은 두 …
Source: www.kinu.or.kr
Date Published: 9/1/2021
View: 6742
연합제, 연방제 – 네이버 블로그
2018년 4월의 『판문점 선언』과 9월의 『평양공동선언』은 남북한 관계의 획기적 전환과 궁극적 통일을 공동의 목표로 명문화한 바 있습니다.
Source: m.blog.naver.com
Date Published: 10/27/2022
View: 8128
연방제는 통일국가의 모델이 될 수 있을까? [안정식 기자와 평양 …
이번 글에서는 국가연합이나 연방제가 남북의 현실에서 잘 작동할 수 있는 … 같은 대국들이 찬성하지 않는 한 안건을 가결시킬 수 없다는 뜻입니다.
Source: news.sbs.co.kr
Date Published: 10/6/2022
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현직 검사 “한반도 13개주로 나눈 연방제 통일이 바람직”
최 소장이 제안한 중위 연방제는 미국ㆍ독일ㆍ스위스처럼 여러 개의 지방정부가 관할 지역 내에서 자치 행정을 하는 체제다. 기존 연방제통일론에서 거론 …
Source: www.joongang.co.kr
Date Published: 7/5/2022
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文대통령 대북정책의 종착역…“결국 ‘김정은 정권과의 연방제 …
문재인 대통령은 어떤 통일을 꿈꿀까? 그는 낮은 단계의 연방제 또는 국가연합 방식을 원하는 것으로 보인다. 2012년 8월 김대중 전 대통령 3주기 추도식 …
Source: www.donga.com
Date Published: 8/7/2022
View: 2704
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- Author: 평화재단
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- Date Published: 2014. 2. 4.
- Video Url link: https://www.youtube.com/watch?v=BvGiQxb4PT4
낮은 단계의 연방제
낮은 단계의 연방제는 조선민주주의인민공화국에서 가장 최근에 주장한 통일안이다. 6·15 남북 공동선언에 처음 등장하는 용어다. 1973년 김일성의 고려연방제가 좀더 느슨한 수준으로 개정된 것이다.
1994년 김일성 사망 후 북한 지도자들은 비공식적인 자리에서 통일의 첫 단계는 “수십년 동안이나 유지될 수 있는” 국가연합이 되어야 함을 인정하기 시작했다. 2000년 6월 15일 제1차 남북정상회담 4개월 후인 10월 6일 고려민주연방공화국 창립방안 제시 20주년 기념식에서 북한 조국평화통일위원회 안경호 서기국장은 연설 보고를 통해서 ‘낮은 단계의 연방제’는 “북과 남에 존재하는 두 개 정부가 정치ㆍ군사ㆍ외교권 등 현재의 기능과 권한을 그대로 갖게 하고 그 위에 민족통일기구를 내오는 방법”이라고 밝혔다. 여기서 민족통일기구는 어떻게 구성되는가가 핵심이다.[1]
6.15 선언 [ 편집 ]
남한과 북한은 2000년 6·15 남북 공동선언 제2조에서 “남과 북은 나라의 통일을 위한 남측의 연합제안과 북측의 낮은 단계의 연방제안이 서로 공통성이 있다고 인정하고 앞으로 이 방향에서 통일을 지향시켜 나가기로 하였다.”라고 명시했다.
대한민국의 연합제안 [ 편집 ]
대한민국은 1989년 노태우 대통령의 한민족공동체통일방안 이후 2013년에 이르기까지 20여년 간 지속되게 국가연합을 주장해 왔다. 노태우 대통령의 통일안은 그 이후에 거의 변한 적이 없다. 2019년 현재 문재인 정부의 통일방안도 민족공동체통일방안이다.
유엔 동시 가입 [ 편집 ]
세계적으로 가장 유명한 국가연합은 유엔이다. 남측이 최초의 국가연합 주장을 1989년에 하고서, 2년 뒤인 1991년에 남북은 유엔에 동시가입하였다. 유엔 총회나 유엔 안보리의 권고를 수용하는 방식으로 동일한 법 규범을 적용하고 있다. 남북이 유엔에서 유엔 총회가 결의하는 동일한 규범을 따르기로 한 지는 20여년 되었다.
군사도발 [ 편집 ]
연방국가 또는 단일국가와는 달리, 국가연합에서는 군사도발이 자주 발생할 수 있다. 각각의 국가원수가 존재하며, 군대를 별도로 보유하기 때문이다. 국지적인 사건사고 수준의 소규모 군사적 도발이 매년 지속된다고 하여 국가연합이 아닌 것은 아니다. 미국과 러시아는 유엔에 가입해서도 수십년간 냉전에 핵전쟁 위협을 계속했었다. 즉, 화해가 완전한 상태에 이르러서 국가연합이 되는 것은 아니며, 국가연합을 이룬 후에도 오히려 그 이전 보다 더 험악한 관계가 될 수도 있다. 따라서 교류와 화해의 정도는 양국이 지속적으로 관심을 가지면 수준이 높아지나, 부정적이거나 소극적이면 이전보다 못해질 수도 있다.
대사관 설치 [ 편집 ]
남북은 2000년 최초정상회담에서 국가연합에 합의해 놓고도 대사관을 설치하지 않고 있다. 국가연합을 하기 위한 전제로서, 우선 교류를 확대하고, 그 다음이 수도에 대사관을 세워서 공식 상주외교를 하는 것이다. 그 다음에 국가연합이 이뤄지며, 그 이후에서야 연방국가나 단일국가로 군대가 통합된다. 그러나 남북한은 뉴욕에 유엔 대사관을 두고서 유엔에서는 대사급 외교활동을 하고 있으나, 서울과 평양에 대사관 설치는 서로 반대하고 있다.
민족통일기구 [ 편집 ]
낮은 단계의 연방제는 남북이 서로 다른 정부와 제도를 유지하면서 각각 정치, 군사, 외교권을 비롯한 현재의 기능과 권한을 지니되 그 위에 민족통일기구를 설치하여 하나의 연방국가를 이루는 형태다.[2]
김일성은 1980년 10월 노동당대회 연설에서, “북과 남이 서로 상대방의 사상과 제도를 인정하고 용납하는 기초 위에 민족통일정부를 세우고 이를 기초로 북과 남이 같은 권한과 의무를 지니고 지역자치제를 실시하는 연방공화국을 수립한다”며 고려연방제 창립방안을 주장했다.[3]
북한의 낮은 단계의 고려연방제는 남한의 국가연합제와 비슷하다는 것이 두 번의 남북정상회담에서의 결론인데, 국가연합으로 유명한 것이 유엔과 유럽연합이며, 일반에 가장 잘 알려진 것이 유엔 안전보장이사회다. 미국이 냉전 총사령탑으로 NSC를 설립한 이래, 전세계 모든 국가는 NSC를 대통령 직속으로 설치, 운영중이며, 이를 국가연합으로 뭉친 유엔의 NSC가 유엔 안전보장이사회(UN SC)이다.
유엔 안보리의 작동방식을 살펴보면, 15개 이사국의 대통령의 훈령에 각각 복종하는 유엔 대사가 참석, 훈령에 따라 협상과 최종 결의안을 작성, 투표한다. 그리고 상임이사국 5개국은 거부권이 있으며, 최종 결의안이 모두 통과되어도, 각국의 집행여부는 또다시 각국의 대통령의 재량으로 과도하게 결의안을 집행하기도 하고, 소극적으로 집행하여 거의 무시하기도 하며, 다른 회원국들의 이행상황을 살펴가며 보통 수준으로 집행에 참여하기도 한다. 즉, 유엔 안보리의 결의는 모든 유엔 회원국에 강제력이 있지만, 법조문상에만 강제력이 있지, 사실상으로는 대부분 자발적 참여에 따라 집행의 강도가 조정된다.
따라서, 민족통일기구는 서울에 유엔 안보리와 같은 회의 장소와, 유엔 주재 남북한 대사관 같은 건물이 설립, 남북한 외교관이 상주하게 될 것이다. 양국 국가원수의 훈령을 받아 공동체의 안보, 인권 등 중요의제에 대해 협상, 결의를 할 것이며, 남북한에서 그 결의는 법률로 효력을 가질 것이지만, 그 집행강도는 다시 남북한 정부마다 해석이나 이해관계가 다르므로, 상이할 수 있다. 유엔 안보리는 안보와 관련된 것이 주된 의제이지만, 민족통일기구는 경제, 사회, 문화 등 국정 전분야에 대한 회담과 결의가 가능할 것이다.
법률상으로는 강제력 있는 기구이지만, 사실상으로는 권고적 결의만 하는 기구가 될 것이다. 유엔 안보리가 현재 그렇게 작동중이다.
국기 제정 [ 편집 ]
유엔과 유럽연합을 보면, 연합국기가 제정된다. 따라서, 낮은 연방제의 경우, 통일한국의 국기가 제정될 것이다. 다만, 올림픽이나 일반의 군복, 군사훈련에는 각국의 국기가 그대로 사용된다. 특별하게 남북단일 올림픽팀이나 남북이 공동으로 유엔평화유지군을 보낼 때는 통일한국의 국기를 사용할 수도 있겠지만, 대부분은 각국의 국기를 따로 쓰는게 보통일 것이다.
고려연방제와의 차이 [ 편집 ]
고려연방제와 낮은 (고려)연방제의 차이는, 고려연방제는 빠른 시일 내에 단일한 헌법을 제정하고 단일한 의회를 구성하자는 것이지만, 낮은 연방제는 단일헌법 제정과 단일의회 구성을 천천히 또는 전혀 시도하지 않고, 일단 “남북한만의 유엔”, “남북한만의 유럽연합”을 설립해서 함께 교류 화해하면서 상당기간을 살아보자는 의미에서, 고려연방제와는 차이가 있다.
1973년 고려연방제에서는 대한민국에 주한 미군 철수를 선조건으로 요구했지만, 1990년대 이후 주한 미군 철수 주장에 약간의 전술적 변화를 보였다. 2000년 1차 남북정상회담을 앞두고 비밀방북한 국정원장 임동원의 회고록과 김대중 회고록에 따르면 김정일은 ‘주한미군 지위·역할의 변경을 전제로 한 미군주둔이 바람직하다’는 생각을 드러냈고 김 대통령은 김정일의 주장에 동의했다. 그 당시 김 대통령은 ‘김정일이 주한미군 주둔을 이해했다’고 선전했지만 임동원이 밝힌 ‘김정일의 주한미군 발언’ 즉, ‘주한미군 주둔의 조건, 지위·역할의 변경’에 대해서는 언급하지 않았다. https://monthly.chosun.com/client/news/viw.asp?nNewsNumb=201010100022
유엔 보다 연합정도가 강화된 유럽연합의 모델을 모방한다면, 통일중앙은행에서 남북한간에 통일된 화폐를 발행할 가능성도 있다.
원래 연방제는 군통수권은 연방대통령이나 연방총리가 단독 보유하는데, 김일성의 고려연방제는 군통수권을 남북이 현행대로 따로 보유하자는 것이어서, 이는 연합제이지 연방제가 아니다. 1973년 북한이 연합제와 연방제의 용어 차이를 혼동했던 것이 아닌가 의심된다. 한국은 내내 연합제를 주장하며 북한의 연방제를 반대했고, 북한은 연방제를 고집하며 한국의 연합제에 반대했는데, 둘 다 군통수권은 남북한이 현행대로 따로 보유하자는 것이어서, 둘 다 연합제를 주장하는 것이었고, 다만 주한미군 철수만이 실질적으로 가장 큰 대립이었다.
독일연방공화국 [ 편집 ]
동서독은 연방제로 통일을 했다. 동독의 주석직이 사라지고, 동독의 주지사 여러명과 서독의 주지사 여러명이 광역지방자치를 하며, 그 위에 서독 총리가 통일독일 총리가 되었다. 양국의 통일조약은 각각 국회비준을 마쳤으며, 동서독을 분리했던 미국, 러시아, 프랑스, 영국이 동서독 통일을 동의하는 조약을 별도로 체결했다. 통일조약 체결 즉시 전국 총선을 실시해 초대 통일독일 총리를 선출했다.
그러나, 낮은 연방제가 아니라 높은 연방제로 통일한 독일의 경우, 통일 전 동서독의 GDP 격차가 10배, 1인당 GDP 격차가 3배였는데, 높은 연방제로 통일되고 20여년이 지난 오늘날에도 동독지역은 여전히 가난하고 낙후되어 있으며, 개선이 잘 안되고 있다고 알려져 있다. 따라서, 높은 연방제도 아니고 낮은 연방제로 통일할 경우, 20년이 지나도 북한지역은 계속해서 매우 가난할 것임을 예측할 수 있다. 2017년 현재 남북한의 GDP 격차는 40배에서 80배 정도로 알려져 있다.
비핵화 [ 편집 ]
미국은 동서독 통일 동의 조약에서 통일 독일의 완벽한 비핵화를 요구했다. 그러나, 낮은 연방제의 통일조약에 대해 주변국의 동의조약을 체결할 것인지에 대해서는, 기존의 남북한 정부가 모두 외국의 간섭없는 양국만의 통일을 주장했기 때문에, 주변국의 통일 동의조약이 없을 가능성이 높다.
북한의 비핵화에 대해, 한미의 공식적인 반응은 핵무장국의 지위를 부정하며, 비핵화를 요구하고 있지만, 미국의 수뇌부 일부에서는 개인적인 의견이라면서, 북한 비핵화가 가능하기는 하겠느냐며, 핵동결 조차도 쉽지가 않다는 반응이 있다.
유럽연합의 일부국가는 미국 핵우산국, 영국, 프랑스는 독자 핵무장국이라서, 핵무장 여부가 낮은 연방제의 걸림돌이 반드시 된다고는 할 수 없지만, 현재 한국은 계속해서 북한의 완전한 비핵화를 주장하고 있어서, 양국이 핵동결에 합의하며 상호 양보하지 않는 이상, 낮은 연방제는 실현이 힘들 수 있다. 한국은 낮은 연방제를 해도 계속 미국 핵우산국으로 남을 것이다.
각주 [ 편집 ]
남북연방제 통일이란?
Q : 문재인 정부의 낮은 단계 남북연방제란 무엇입니까?
A : 낮은 단계 연방제를 이해하려면 먼저 높은 단계 연방제, 즉 북한의 통일방안인 ‘고려민주연방공화국 창립 방안’을 알아야 합니다. 이른바 고려연방제라는 것은 1민족 1국가 2체제 2정부 방식의 연방제를 말합니다. 즉 남과 북이 ‘고려민주인민공화국’이라는 국호 아래 대외적으로 중립국가를 표방하고, 최고민족연방회의(통일의회, 입법의결기관), 연방상설위원회(통일내각, 집행기관), 남북연합군(통일군대)을 두는 것이죠. 남한지역 자치정부인 대한민국은 자본주의체제를, 북한지역 자치정부(조선민주주의인민공화국)는 사회주의를 하는 방식입니다. 연방정부는 정치, 외교, 국방권만 행사하고, 입법-행정-사법권은 남북 지역자치정부가 행사합니다.
유동열 미래한국 편집위원
Q : 남북연방제의 배경은 무엇입니까?
A : 6·15 공동선언(2000년) 2항입니다. 공동선언 2항을 보면 “남과 북은 나라의 통일을 위한 남측의 연합제안과 북측의 낮은 단계의 연방제안이 서로 공통성이 있다고 인정하고, 앞으로 이 방향에서 통일을 지향시켜 나가기로 하였다”라고 명시되어 있습니다. 이 조항에 기조가 바로 ‘남북 간에 자주적 통일’이라는 판문점 선언으로 이어집니다.
Q : 북한은 남북연방제를 위해 무엇을 주장합니까?
A : 연방제를 하기 위해선 전제조건(선결조건)이 있습니다. 북한은 선결조건으로 “남한의 민주정부 수립(용공정권 수립 의미), 국가보안법 폐지, 폭압통치기구(국정원, 기무사, 경찰 보안수사대 등 안보수사기관을 지칭) 해체, 조미 평화협정 체결, 주한미군 철수, 모든 정당·사회단체 및 인사들의 자유로운 정치활동 보장(공산당 합법화를 의미)” 등을 내세우고 있습니다. 결국 주한미군을 철수시켜 군사적 공백 상태를 연출하고, 국가보안법이나 안보수사기관을 해체하여 마음 놓고 간첩질이나 사회주의혁명운동을 전개하여 우리의 안보대응력을 무력화시켜 결국 적화통일의 걸림돌을 제거하고 무력통일을 용이하게 하자는 것임을 보여주고 있습니다. 한마디로 북한의 연방제안은 적화혁명을 위한 위장평화 통일방안인 것이죠.
Q : 국내 많은 북한 전문가들은 북한의 ‘고려연방제’는 문재인 대통령이 추진하려는 ‘낮은 단계 연방제’와는 다른 것이라 주장하고 적극 찬성하는 입장입니다. 왜 그런가요?
A : 전문가들도 빠져드는 ‘낮은 단계 연방제’는 이른바 높은 단계 연방제와는 달리 낮은 단계 연방에서는 연방정부에서 행사하던 외교, 군사권도 각 지역 자치정부가 행사하고, 다만 연방정부는 민족공동의 이익에 맞게 통일적으로 남북관계를 조절하는 역할만을 한다는 것이죠. 그런데 낮은 단계 연방제에는 함정이 있습니다. 남북이 낮은 단계 연방제로 통일을 하게 되면, 남북이 1국가를 형성하는 것이기 때문에 먼저 남한에 있는 외국군(미군)의 철수 문제가 자연스럽게 제기되어 미군이 철수해야 합니다. 공산당의 활동을 합법화시켜야 하고 북한 자치정부를 고무, 찬양 등의 이적행위를 처벌하는 국가보안법도 폐지되어야 합니다.
Q : 그렇다면 이 연방제통일은 결국 북한이 남한을 내부 혁명으로 적화해서 접수한다는 통일전선전술 아닙니까?
A : 결국 낮은 단계 연방제로 느슨한 통일을 한 다음, 우리 내부의 체제보위장치를 하나 둘씩 해체하여 우리 내부의 군사적 공백과 사회 혼란을 조성한 다음에 남한 내부혁명을 성사시키거나, 북한 자치정부에 의한 남침전쟁으로 공산화 통일을 성사시키려는 의도인 것이죠.
북한에서는 통일(연방제)을 이른바 남조선혁명의 일환으로 간주합니다. 남조선 혁명하는 데는 두 가지 방법이 있다는데, 하나는 평화적 전도(방법)로 하는 연방제이고 비평화적 전도로 무력통일이 있다, 그런데 평화적 전도라는 연방제통일은 앞서 지적했듯이 남한 내부혁명을 전제하고 있어 평화적 방법이 아닙니다.
고려연방제(高麗聯邦制)
고려민주연방공화국 창립방안은 연방통일정부 수립 후 남북 양 지역정부가 내정을 맡고 외교와 국방은 중앙정부가 맡는 1민족, 1국가, 2제도, 2정부 형태의 통일국가를 지향하고 있다.
고려민주연방공화국 창립방안의 내용은 크게 ① 자주적 평화통일을 이루기 위한 선결조건, ② 연방정부의 구성 및 운영원칙, ③ 연방정부의 10대 시정방침 등 3부분으로 이루어져 있다.
자주적 평화통일을 이루기 위한 선결조건은 ① 남한에서의 군사통치 청산과 민주화, ② 미국과의 평화협정 체결과 미군 철수를 통한 긴장상태 완화와 전쟁위험 제거, ③ 미국의 ‘두 개 조선’ 조작책동 저지와 남한의 내정에 대한 미국의 간섭 종식 등이다.
연방정부의 구성은 남북이 동등하게 참가하는 ‘민족통일정부’를 세우고 그 밑에 남북이 동등한 권한과 의무를 갖는 각각의 지역자치제를 실시한다. 연방통일정부는 최고의결기구로 남북 동수의 대표와 적당한 수의 해외동포 대표로 ‘최고민족연방회의’를 구성하고 그 상설 집행기구로 연방상설위원회를 구성하여 지역정부를 지도·감독하고 지역정부는 동등한 권한과 임무아래 독자적인 정책을 실시할 수 있다. 연방의 운영원칙으로 최고민족연방회의와 연방상설위원회의 공동의장과 공동위원장은 남북 윤번제로 실시한다.
고려민주연방공화국은 10대 시정방침에 의해 정책을 집행하게 된다. 10대 시정방침은 ① 자주성 견지, ② 민주주의 실시 및 민족대단결 도모, ③ 남북의 경제적 합작과 교류 실시 및 민족경제의 자립적 발전, ④ 과학, 문화, 교육 분야에서의 교류와 협조, ⑤ 전국적 범위에서 교통, 체신 수단의 자유로운 이동, ⑥ 전체인민의 생활안정과 복리증진, ⑦ 군사적 대치상태 해소와 민족연합군 조직, ⑧ 해외동포들의 민족적 권리와 이익 옹호·보호, ⑨ 두 지역정부의 대외활동의 통일적 조절, ⑩ 평화애호적인 대외정책 실시 등이다.
연방제 통일에 대한 오해와 진실
법정에서 증언하면서 북한의 연방제통일 방안에 관해 얘기할 때는 살짝 긴장하면서도 가장 큰 쾌감과 보람을 느낀다. 남한에서 연방제통일을 지지하면 ‘종북좌파 1등급’으로 매도당하며 ‘이적 행위’로 처벌받기 쉬운데, 판검사들 앞에서 당당하게 공개적으로 지지하고 선전할 수 있기 때문이다.
국가보안법 위반으로 가장 많이 걸려드는 ‘3대 이적행위’는 국가보안법 폐지를 주장하고, 주한미군 철수를 주장하며, 연방제통일을 지지하는 것 같다. 남한의 법에 관해 비판적 목소리를 내면 ‘반정부’, 미국의 군대에 관해 부정적으로 외치면 ‘반미’, 북한의 통일 방안에 관해 긍정적으로 얘기하면 ‘친북’ 등, 모두 ‘적을 이롭게 하는 행위’로 처벌받을 수 있다는 뜻이다. 실제로, 과거 ‘한총련’이나 ‘범민련’ 등의 통일운동단체들이 ‘불법 단체’나 ‘이적 단체’로 판정받은 가장 큰 이유 가운데 하나가 연방제통일을 지지한다는 것이었다.
그럼에도 불구하고 나는 연방제통일에 관해 언제 어디서든 적극적으로 지지하고 선전하지 않을 수 없다. 우리는 언젠가 반드시 통일을 이루어야 할 텐데, 이보다 더 바람직하면서도 실현 가능성이 높은 통일 방안을 아직 찾지 못하고 있기 때문이다. 무슨 정책이든 마찬가지겠지만 특히 상대를 고려해야 하는 통일 방안은 적어도 두 가지 요건을 충족시켜야 한다. 하나는 바람직해야 한다는 점이요, 다른 하나는 실현할 수 있어야 한다는 점이다. 바람직하지만 이루기 어려운 방안은 환상이나 공상에 머무르기 쉽고, 실현하기 쉽지만 바람직하지 않은 방안은 최악으로 빠질 수도 있기 때문이다.
“체제 경쟁은 끝났다”며 자유민주주의와 자본주의로 통일해야 한다는 남한과 “우리식 사회주의는 필승 불패”라며 사회주의를 끝까지 지키겠다는 북한이 협상을 통해 체제를 하나로 합치는 것은 거의 불가능할 것이다. 65년 이상 서로 다른 사상과 체제를 지켜온 남한과 북한 가운데 어느 쪽이 자신의 사상과 체제를 스스로 양보하겠는가. 자유민주주의와 자본주의로의 통일은 남쪽엔 바람직할지라도 북쪽은 흡수통일이라며 거세게 반발하고, 사회주의로의 통일은 북쪽엔 바람직할지라도 남쪽이 도저히 받아들일 수 없을 것이다. 체제 통일이 평화적으로 실현될 가능성은 거의 없다는 말이다. 북한의 붕괴가 가능성도 낮고 바람직하지도 않은 터에, 실현 가능성만 놓고 본다면 전쟁에 의한 통일보다 빠르고 확실한 방법은 없다. 그러나 전쟁은 어느 쪽이 이기든 양쪽 다 불바다와 잿더미로 만들 것이 뻔하기 때문에, 반드시 피해야 할 최악의 선택이다. 이런 상황에서 두 체제가 공존하는 연방제 말고 무슨 방법으로 통일을 이룰 수 있겠는가.
이렇게 연방제통일을 지지하고 선전하면 판검사들도 대체로 수긍하는 듯한데, 가끔 깐깐하게 반대신문에 나서는 검사를 만나기도 한다.
“서로 다른 두 체제가 공존하는 것을 통일이라고 할 수 있습니까?”
“물론 통일이란 ‘하나로 합치는 것’을 뜻하기 때문에 서로 다른 두 체제가 공존하는 것은 완전한 통일이 아니죠. 통일할 바에야 모든 것을 하나로 합치는 게 가장 바람직하지만, 그게 평화적으로 불가능하기 때문에, 그렇게라도 같이 사는 게 분단된 채 으르렁거리는 것보다 백번 낫지 않겠습니까. 우리가 그토록 중시하는 민주주의도 목표를 향한 절차이듯이, 통일도 종점을 향한 과정으로 생각한다면 연방제도 분명히 통일로 볼 수 있는 것이죠. 특히 나라 밖으로는 국경이 낮아지는 세계화가 진행되고 안으로는 중앙에 집중된 권력이 분산되는 지방화가 추진되는 21세기에, 한울타리 안에 하나의 체제와 한 사람의 대통령만 고집할 필요가 있겠습니까.”
“그럼 서로 다른 두 체제가 공존하는 통일이 이루어진 사례가 있습니까?”
“우선 지구상에 있는 약 200개 국가 가운데 분단되었다가 통일된 국가가 얼마나 되겠어요? 기껏 서너 개 나라에요. 그중에서 연방제통일 사례를 꼽으라면 없지만, 중국의 ‘일국양제 (一國兩制)’가 연방제와 같은 내용이라고 할 수 있습니다. 1997년 영국으로부터 홍콩을 그리고 1999년 포르투갈로부터 마카오를 되찾아, 본토에서는 사회주의 체제를 지키면서 홍콩과 마카오에서는 자본주의 체제를 유지하도록 하고 있잖습니까. 그리고 대만에도 자본주의 체제를 유지하도록 보장하겠다면서 통일하자고 제안하고 있고요.”
어떤 때는 엄숙한 법정의 준엄한 판검사들 앞에서 너무 건방을 피우며 객기를 부리는 경우도 있다. “저는 이러한 이유로 연방제통일을 분명히 지지합니다. 국가보안법 위반으로 처벌받아야 한다면 기꺼이 받겠습니다. 그러나 연방제통일보다 더 바람직하고 실현 가능성이 높은 통일 방안을 내놓고 감옥으로 보내시기 바랍니다.”
우리가 진정으로 평화적 통일을 원한다면 연방제통일에 대해 공개적으로 토론하고 객관적으로 평가할 수 있어야 한다. 북한이 먼저 제안했다고 해서 금기하며 반대만 하라는 것은 억지요 횡포다. 좋은 점은 받아들이고 나쁜 점은 비판하면서 더 이상적으로 실현할 수 있는 통일 방안을 모색하고 마련해야 하지 않겠는가. 지금까지 몇 차례 조금씩 수정하면서 1960년부터 50년 이상 지속적으로 제안하고 주장해온 연방제통일 방안을 소개한다.
1. 연방제의 의미와 배경
연방제는 연방정부 또는 중앙정부와 연방을 구성하는 지방정부들 사이의 권력이 분립된 정부 형태를 가리킨다. 가장 큰 특징은 각 정부가 서로에 대해 실질적이고 독립적인 권력을 가지며 인민에게 직접 권력을 행사한다는 점이다. 저마다 배경과 성격이 조금씩 다르지만 지구상엔 연방제를 채택하고 있는 나라가 미국, 러시아, 독일, 캐나다, 스위스, 오스트리아, 호주, 멕시코, 아르헨티나, 말레이시아 등 20여 개에 이른다.
물론 이들 국가들이 연방제를 취하고 있는 배경과 북한이 연방제를 제안해온 배경은 다르다. 예를 들어, 미국은 1776년 독립을 전후해 동부 13개 주가 각각 독립성을 지니고 우호와 친선 관계를 유지하는 국가연합의 형태를 취하다 영국과의 전쟁을 거치면서 독립된 주들이 하나의 국가로 뭉칠 필요성을 느끼고 1789년부터 연방 형태로 발전하였다. 이에 반해 북한은 남한과 사상 및 체제가 달라 하나의 국가로 합치기 어렵기 때문에, 남북이 안으로는 각각 체제가 다른 지방정부를 유지하면서 밖으로는 군사권과 외교권을 합쳐 하나의 연방국가로 만들자고 제안해왔다. 미국은 똑같은 이념과 체제를 지닌 주들이 대내적으로 각각 독립성을 유지하면서 대외적으로 하나의 강력한 국가 체제를 이루기 위해 연방제를 택하였다면, 북한은 서로 다른 이념과 체제를 가진 남북 정부가 일시에 완전한 통일을 이룰 수 없기 때문에 연방제를 취하자는 것이다.
북한이 제안해온 연방제통일 방안의 배경은 중국이 대만에 제안해온 일국양제통일 방안의 배경과 비슷하다. ‘일국양제’는 ‘일개국가 양종제도 (一個國家 兩種制度)’를 줄인 말로 하나의 국가 안에 서로 다른 두 제도가 존재한다는 뜻이다. 사회주의 중국은 1997년 영국으로부터 홍콩을 그리고 1999년 포르투갈로부터 마카오를 환수해, 이들 지역에 고도의 자치권을 부여하고 자본주의 체제를 보장해주고 있다. 나아가 대만에 대해서도 자본주의 체제를 유지하도록 자치권을 부여하겠다며 통일을 이루자고 제안해왔다. 여기서 북한의 연방제와 중국의 일국양제는 사회주의와 자본주의 체제를 당장 하나로 합치기 어렵기 때문에 당분간 두 체제를 공존시키자는 배경과 내용이 같다. 그러나 북한의 연방제에서는 남쪽 자본주의 지방정부와 북쪽 사회주의 지방정부가 동등한 지위로 수평적 관계를 이루지만, 중국의 일국양제에서는 본토의 중앙정부에 대만, 홍콩, 마카오 등의 지방정부가 종속되는 수직적 관계를 형성하는 게 다르다.
2. 연방제통일 방안의 변화와 내용
(1) 1960년의 ‘남북련방제’ 창설 제안
김일성은 1960년 8월 15일 해방 15주년 경축대회에서 처음으로 연방제통일 방안을 제안했는데, 일종의 조건부였다. “자유로운 남북 총선거를 실시하는 방법으로” 통일을 추구하되, 만약 남쪽이 “공산주의화될까 두려워서” 자유로운 남북 총선거를 받아들일 수 없다면, “과도적인 대책으로” 연방제를 실시하자는 것이었다. 그리고 연방제를 통해 “남북의 접촉과 협상을 보장함으로써” 서로 간에 협조하면서 불신이 사라질 때 자유로운 남북 총선거를 실시하여 “조국의 완전한 평화적 통일을” 이루자고 했다. 그의 제안을 그대로 아래에 옮긴다.
“우리 조국의 평화적 통일은 반드시 자주적으로 어떠한 외국의 간섭도 없이 민주주의적 기초 우에서 자유로운 남북 총선거를 실시하는 방법으로 해결되여야 합니다.(중략) 남조선의 위정자들은 또한 자유로운 남북총선거는 ‘용공’으로 되며 ‘적화’의 위험이 있기 때문에 받아들일 수 없다고 합니다.(중략) 어떠한 외국의 간섭도 없이 민주주의적 기초 우에서 자유로운 남북 총선거를 실시하는 것이 평화적 조국통일의 가장 합리적이고 현실적인 길이라는 것은 론박할 여지가 없습니다.(중략) 만일 그래도 남조선 당국이 남조선이 공산주의화될까 두려워서 아직도 자유로운 남북 총선거를 받아들일 수 없다고 하면 먼저 민족적으로 긴급하게 나서는 문제부터 해결하기 위하여 과도적인 대책이라도 세워야 할 것입니다.
우리는 이러한 대책으로서 남북조선의 련방제를 실시할 것을 제의합니다. 우리가 말하는 련방제는 당분간 남북조선의 현재 정치제도를 그대로 두고 조선민주주의 인민공화국 정부와 대한민국 정부의 독자적인 활동을 보존하면서 동시에 두 정부의 대표들로 구성되는 최고 민족위원회를 조직하여 주로 남북조선의 경제문화 발전을 통일적으로 조절하는 방법으로 실시하자는 것입니다. 이러한 련방제의 실시는 남북의 접촉과 협상을 보장함으로써 호상 이해와 협조를 가능하게 할 것이며 호상간의 불신임도 없애게 될 것입니다. 그렇게 되였을 때에 자유로운 남북 총선거를 실시한다면 조국의 완전한 평화적 통일을 실현할 수 있으리라고 우리는 인정합니다.”
지금은 물론 1960년대에도 북한이 남한보다 인구가 훨씬 적었는데, 김일성이 이렇게 당당하게 ‘자유로운 남북 총선거’를 거듭해서 강조했던 배경이나 이유는 크게 두 가지였을 것으로 짐작한다. 첫째, 그때는 북한이 거의 모든 면에서 남한보다 우월한 위치에 있었다. 특히 김일성이 위와 같은 제안을 했던 1960년 8월은 남한에서 4월 혁명이 일어난 지 4개월이 지난 때로, 정치가 불안한 데다 경제적으로도 북한보다 훨씬 뒤떨어져 있었다. 그러기에 김일성은 “오늘 남조선의 민족경제를 바로 잡으며 도탄에 빠진 인민들의 생활을 개선하는 것은 가장 긴급한 문제”라며 연방제를 통해 “남북조선의 경제 문화 교류와 호상협조를 보장함으로써 남조선의 경제적 파국을 수습할 수 있게 할 것”이라고 주장했다. 나아가 다음과 같이 말했다. “남조선의 수백만 실업자들과 빌어먹는 어린이들의 비참한 처지를 우려하며 헐벗고 굶주리고 있는 남조선 동포들의 내일의 운명을 조금이라도 근심한다면 그 누구도 남북 사이의 경제교류와 경제적 협조를 반대할 수 없을 것입니다….. 그리하여 정치문제를 젖혀놓고라도 먼저 남조선 동포들을 굶주림과 가난에서 구원하여야 할 것입니다. 남북 사이의 경제교류와 함께 문화교류를 널리 실시하며 인민들이 자유롭게 오고갈 수 있게 되여야 합니다.”
1990년대부터는 거의 모든 면에서 앞서있고 특히 경제적으로는 비교도 되지 않을 정도로 부유한 남한이 북한에 위와 비슷한 말을 하게 되었지만, 1960년대에는 북한이 남한에 위와 같이 적극적이고 공세적으로 교류를 주장할 만큼 체제에 대한 우월감과 자신감을 갖고 있었다. 따라서 김일성은 ‘자유로운 남북 총선거’를 실시하면 남한 사람들도 정치적으로 더 안정되고 경제적으로 더 앞선 북한 체제를 선호하리라고 생각했을 것이다.
둘째, 지금까지 남한에서 흔히 평가해온 대로 무력에 의한 적화통일을 위해 일종의 기만전술 또는 음흉한 술책으로 ‘자유로운 남북 총선거’를 제안했을 수도 있다. ‘남북련방제’의 전제조건 가운데 하나는 남쪽이든 북쪽이든 한반도 안의 외국 군대는 모두 철수해야 한다는 것이었다. 북쪽에서는 해방 직후 들어왔던 소련군이 1948년까지 철수했고 한국전쟁 중에 들어왔던 중국군은 1958년까지 철수했지만, 남쪽에서는 미국군이 지금까지 주둔하고 있다. 그래서 김일성은 “미국군대를 내쫓고 나라를 평화적으로 통일”하자고 주장하면서, 다음과 같이 남북이 서로 병력을 크게 감축할 것을 제안했다.
“남북 사이의 관계를 개선하며 특히 남조선의 경제생활을 정상화하는데 있어서 중요한 문제의 하나는 군대를 줄이는 것입니다. 지금 남조선에서 방대한 군대의 유지는 인민들에게 가장 큰 부담으로 되고 있습니다. 우리는 미군을 남조선에서 물러가게 하고 남북조선의 군대를 각각 10만 또는 그 아래로 줄일 것을 계속 주장합니다.(중략)우리나라에서 20만 군대만 가지면 민족보위 임무는 얼마든지 담당할 수 있습니다.”
앞의 인용문에서 김일성은 남북의 병력을 각각 10만 이하로 감축하자고 ‘계속’ 주장한다고 했는데, 실제로 북한은 1954년부터 이러한 내용을 지속적으로 주장했다. 1953년 7월 한국전쟁 휴전협정에 따라 한반도의 평화와 통일문제 등을 논의하기 위해 1954년 4~6월 개최된 제네바회의에서 북한 대표가 “남북 양쪽의 군대 수효를 축소시키되 각측 군대의 수효가 10만 명을 넘지 않게 할 것”을 제안했던 것이다. 그 무렵엔 북한이 남한보다 정치 경제 분야에서 앞섰을 뿐만 아니라 군사력에서도 강했기 때문에, 남한에서 미군이 철수하고 남북 양쪽이 병력을 감축하면 우세한 군사력으로 남한을 공산화할 수 있으리라고 생각했을 수 있다.
(2) 1970년대의 ‘고려련방공화국’ 통일 방안
1971년 8월 김일성이 남한의 모든 정당 및 사회단체 등과 아무 때나 접촉해 협상할 용의가 있다며 폭넓은 남북대화 방침을 제시함에 따라, 1971년 9월 남북 사이에 최초로 적십자회담이 열렸다. 그리고 1972년 5월 박정희의 지시로 이후락 중앙정보부장이 비밀리에 평양을 방문해 김일성을 만나 남북 사이에 분단 이후 처음으로 통일과 관련된 합의를 이루어냈다. 두 달이 지난 7월 4일 서울과 평양에서 동시에 발표되었기 때문에 흔히 ‘7·4 남북공동성명’으로 불리는 남북 최초의 합의 사항으로 다음과 같은 내용이다.
첫째, 통일은 외세에 의존하거나 외세의 간섭 없이 자주적으로 해결해야 한다. 둘째, 통일은 서로 상대방을 반대하는 무력행사에 의거하지 않고 평화적 방법으로 실현해야 한다. 셋째, 사상과 이념 그리고 제도의 차이를 초월하여 우선 하나의 민족으로서 민족적 대단결을 도모해야 한다. 이 공동성명은 자주, 평화통일, 민족 대단결이라는 ‘조국통일 3대원칙’으로 불리게 되었지만, 남북 당국은 이를 정권 유지 및 강화에 악용함으로써 빛을 보지는 못하게 되었다.
이에 김일성은 1973년 6월 “민족의 분렬을 방지하고 조국을 통일하자”는 연설에서 ‘조국의 자주적 평화통일을 위한 5대 방침’을 제시하면서 1960년 8월 제안했던 ‘남북련방제’를 보완한 ‘고려련방공화국’ 통일 방안을 발표했다. 여기서 5대 방침이란 다음과 같다. ① 남북 사이의 군사적 대치상태와 긴장상태 완화. ② 남북 사이의 다양한 합작과 교류 실현. ③ 남북의 각계각층 인민들과 정당 및 사회단체 대표들로 구성되는 대민족회의 소집. ④ 고려 련방공화국의 단일국호에 의한 남북련방제 실시. ⑤ 단일한 국호에 의한 유엔가입. 여기서 가장 중요한 내용인 연방제 실시에 관한 김일성의 말을 그대로 옮긴다.
“오늘 나라의 통일을 앞당기는데서 중요한 의의를 가지는 것은 단일국호에 의한 남북련방제를 실시하는 것입니다.(중략) 우리는 조성된 조건에서 대민족회의를 소집하고 민족적 단결을 이룩한데 기초하여 북과 남에 현존하는 두 제도를 당분간 그대로 두고 남북련방제를 실시하는 것이 통일을 실현하기 위한 가장 합리적인 방도로 된다고 인정합니다. 남북련방제를 실시하는 경우 련방국가의 국호는 우리나라의 판도 우에 존재하였던 통일국가로서 세계에 널리 알려진 고려라는 이름을 살려 고려련방공화국이라고 하는 것이 좋을 것입니다.”
위 인용문을 통해 1960년 8월 제안한 ‘남북련방제’ 통일 방안과 1973년 6월 내놓은 ‘고려련방공화국’ 통일 방안의 큰 차이점으로 두 가지를 발견할 수 있다. 첫째, 1960년엔 “두 정부의 대표들로 구성되는 최고 민족위원회를 조직하여” 연방제를 발전시키자고 했는데, 1973년엔 “대민족회의를 소집하고 민족적 단결을 이룩”하여 연방제를 실시하자고 했다. 당국자들만 참여하는 폐쇄적이고 협소한 기구보다는 “각계각층 인민들과 정당 및 사회단체 대표들”이 두루 참여하는 개방적이고 광범위한 기구를 통해 통일을 추진하자는 것이다.
둘째, 연방국가의 국호를 ‘고려’라고 정하자는 것이다. 북한은 1973년부터 연방국가 또는 통일국가의 이름을 고려로 부르자고 제안해왔는데 그 배경은 다음과 같다. 고려는 오랫동안 존재해온 “우리나라 최초의 통일국가” 이름으로 세계에 널리 알려진 ‘코리아’라는 말도 여기에서 나왔기 때문에, 남북 어디에서든 잘 통할 수 있는 보편성을 가지고 있으며 우리 민족의 감정에도 맞는다는 것이다.
여기서 북한이 고려를 “우리나라 최초의 통일국가”라고 한 것은 남북의 역사 인식에 커다란 차이가 있음을 보여준다. 남한에서는 대개 신라를 최초의 통일국가로 간주하는 반면, 북한에서는 고려를 최초의 통일국가로 주장한다. 신라가 외세인 당나라를 끌어들여 같은 민족인 백제와 고구려를 멸망시킨 것도 잘못이요, 그 결과 광대한 고구려 영토의 대부분을 잃게 된 것도 잘못이라는 것이다. 특히 당나라를 끌어들인 것을 두고 “사대주의적 범죄행위”요 “반민족적 엄중한 죄과”로 비난한다. 신라는 당과 함께 타도됐어야 할 침략세력이요, 고구려는 백제와 더불어 그에 맞서 투쟁한 주체세력이라고 주장하기도 한다.
▲ 2000년 남북 정상회담 당시 김대중 대통령과 김정일 북한 국방위원장이 만나는 모습. ⓒ연합뉴스
참고로, 삼국통일에 대한 부정적 인식이 북한에서 새롭게 생긴 것은 아니다. 독립투사 및 역사학자로서 남한에서도 널리 존경받는 단재 신채호는 삼국통일에 대해 “반도적 통일은 결코 통일이라 할 수 없다”고 주장하며, 이를 주도한 김춘추와 김유신을 두고 “다른 민족을 불러들여 같은 민족을 멸망시킨 것은 원수를 끌어들여 형제를 죽인 것과 다를 게 없는 사람들 (異種을 招하여 同種을 滅함은 寇賊을 引하여 兄弟를 殺함과 無異한 者)”이라고 비난했다.
북한은 이러한 역사관으로 김춘추와 김유신을 “사대주의자”나 “반역자”로 평가하며 신라의 삼국통일을 부정적으로 인식한다. 따라서 고려를 최초의 통일국가라고 주장하며, 앞으로 연방제로 통일하면 통일국가의 이름을 북쪽이 쓰고 있는 조선이나 남쪽이 사용하는 한국이 아니라 제3의 국호인 고려로 정하자는 것이다. 남한은 궁극적으로 흡수통일을 추구해왔기 때문에 새로운 국호를 준비할 필요가 없었지만 생각해볼 만한 대목이다.
(3) 1980년대의 ‘고려민주련방공화국 창립 방안’
김일성은 1980년 10월 조선로동당 제6차 당대회에서 고려민주련방공화국 창립 방안을 내놓았다. 1960년의 ‘남북련방제’ 및 1973년의 ‘고려련방공화국’ 통일 방안을 구체적으로 보완하고 체계적으로 다듬은 통일정책의 완성판이라고 할 수 있다. 핵심 내용은 “북과 남에 있는 사상과 제도를 그대로 두고 북과 남이 련합하여 하나의 련방국가를 형성하는 것”이 조국을 자주적이고 평화적으로 통일하는 “가장 현실적이며 합리적인 방도”라는 것이다. 그의 말을 옮긴다.
“해방후 오늘까지 북과 남에는 오랜 기간 서로 다른 제도가 존재하여 왔으며 거기에서는 서로 다른 사상이 지배하고 있습니다. 이러한 조건에서 민족적 단합을 이룩하고 조국통일을 실현하려면 어느 한쪽의 사상과 제도를 절대화하지 말아야 합니다. 만일 북과 남이 제각기 자기의 사상과 제도를 절대화하거나 그것을 상대방에게 강요하려 한다면 불가피적으로 대결과 충돌을 가져오게 되며 그렇게 되면 도리어 분렬을 심화시키는 결과를 낳게 될 것입니다.(중략)
한 나라 안에서 서로 다른 사상을 가진 사람들이 같이 살 수 있으며 하나의 통일국가 안에 서로 다른 사회제도가 함께 존재할 수 있습니다. 우리는 우리의 사상과 제도를 결코 남조선에 강요하지 않을 것이며 오직 민족의 단합과 조국통일을 위하여 모든 것을 복종시킬 것입니다. 우리 당은 북과 남이 서로 상대방에 존재하는 사상과 제도를 그대로 인정하고 용납하는 기초 우에서 북과 남이 동등하게 참가하는 민족통일정부를 내오고 그 밑에서 북과 남이 같은 권한과 의무를 지니고 각각 지역자치를 실시하는 련방공화국을 창립하여 조국을 통일할 것을 주장합니다. 련방 형식의 통일국가에서는 북과 남의 같은 수의 대표들과 적당한 수의 해외동포 대표들로 최고 민족련방회의를 구성하고 거기에서 련방상설위원회를 조직하여 북과 남의 지역정부들을 지도하며 련방국가의 전반적인 사업을 관할하도록 하는 것이 합리적일 것입니다.(중략) 고려민주련방공화국은 어떠한 정치군사적 동맹이나 쁠럭에도 가담하지 않은 중립국가로 되여야 합니다.”
위 내용을 요약하면 다음과 같이 다섯 가지로 정리할 수 있다. 첫째, 남북이 상대방의 사상과 제도를 인정하면서 연방국가를 세운다. 둘째, 남북은 같은 권한과 의무를 지니고 각각 지역자치제를 실시한다. 셋째, 남북의 대표들과 해외동포 대표들로 ‘최고 민족련방회의’를 구성하고, 거기서 조직한 ‘련방상설위원회’가 연방국가의 통일정부로서 나라와 민족의 전반적인 사업을 관할한다. 넷째, 통일국가의 국호는 ‘고려민주련방공화국’으로 정한다. 다섯째, ‘고려민주련방공화국’은 대외적으로 중립국이 된다.
따라서 이와 같은 1980년의 통일 방안을 1960년 및 1973년의 통일 방안과 비교해보면 다음과 같이 몇 가지 다른 점을 찾을 수 있다. 첫째, 1980년의 통일 방안은 이전의 통일 방안보다 구체적이고 체계적이다. 둘째, 이전의 연방제가 남북 총선거를 통해 완전한 통일국가를 이루기 위한 과도적 대책이나 일시적 대안이었다면, 1980년의 연방제는 최종 단계 또는 궁극적 목표의 성격을 띠고 있다. 셋째, 국호와 관련하여 1960년에는 언급하지 않았고, 1973년에는 ‘고려련방공화국’이라고 했는데, 1980년에는 ‘고려민주련방공화국’이라고 고쳤다. 넷째, 연방정부의 조직과 관련하여 1960년에는 ‘최고 민족회의’를, 1973년엔 ‘대민족회의’를, 1980년에는 ‘최고 민족련방회의’와 ‘련방상설위원회’의 설치를 제안하였다. 다섯째, 연방정부를 구성할 대표와 관련하여 1960년에는 당국 대표들로 국한하였지만, 1973년에는 각계각층 인민들과 정당 및 사회단체 대표들도 포함했으며, 1980년에는 해외동포들에게까지 확대하였다. 여섯째, 연방국가의 외교강령 또는 대외정책과 관련하여 1980년의 통일 방안에서는 중립국가가 되어야 한다는 점을 강조하고 있다.
여기에 나오는 중립화 통일은 1940년대부터 미국과 남한에서 먼저 논의되었으며, 2005년 2~3월 노무현 대통령이 여러 차례 제기했던 ‘동북아 균형자 역할’의 대안으로도 고려해볼 수 있기 때문에, 이에 대한 북한의 제안을 조금 더 구체적으로 살펴볼 필요가 있다. 북한 당국이 연방국가의 성격으로 “어떠한 정치군사적 동맹이나 쁠럭에도 가담하지 않은 중립국가”를 내세우는 데는 “내적 요인과 함께 외적 요인”을 바탕으로 “력사적 경험과 현실적 요구로부터” 그 당위성을 찾고 있는데, 2003년 평양출판사에서 펴낸 <조국통일문제 100문 100답>에 나오는 내용을 아래에 옮긴다.
“고려민주련방공화국이 견지하여야할 활동원칙은 자주, 민주, 중립, 평화이다.(중략) 고려민주련방공화국은 국가활동에서 중립로선을 견지하여야 한다. 련방공화국이 중립로선을 견지하여야 하는 것은 두 가지 요인에 의하여 규제된다. 그 하나는 련방공화국이 서로 다른 사상과 제도를 가진 두 지역 사이의 련방으로 이루어지게 되는 사정과 관련된다. 련방공화국은 서로 다른 사상과 제도를 가진 북과 남 사이의 련방으로 형성되기 때문에 대외적으로 어느 특정한 나라에 편중하는 정책을 실시하거나 어떤 정치군사 동맹이나 쁠럭에 가담하면 불가피하게 통일국가 내부에서 모순이 생기고 분쟁이 발생할 수 있으며 결국 련방국가 자체의 존재를 유지할 수 없게 된다. 이처럼 련방공화국이 서로 다른 사상과 제도 우에 형성되는 것만큼 대외적으로 중립로선을 견지하는 것은 필연적인 것이다.
고려민주련방공화국이 중립국가로 되여야하는 것은 이런 내적 요인과 함께 외적 요인에도 기인된다. 국제관계에서는 나라들 사이의 리해관계가 복잡하게 엉켜있고 세력권 쟁탈을 위한 제국주의자들의 침략과 간섭이 끊임없이 강화되고 있다. 더우기 우리 민족은 력사적으로 외세의 침략을 받아왔다. 이런 형편에서 통일국가가 자기의 존립을 보존하고 민족적 번영을 이룩하기 위하여서는 대외적으로 중립로선을 견지하여야 하며 친선과 호의로 대하는 모든 나라들과 친선협조 관계를 맺어야 한다.(중략)
고려민주련방공화국은 중립국가이다. 세계에 련방국가들은 많지만 대외적으로 중립정책을 실시하는 나라들도 있고 그렇지 않은 나라들도 있다. 우리의 경우에는 련방국가가 대외적으로 중립로선을 견지할 것을 요구한다. 그것은 자본주의와 사회주의라는 서로 다른 두 제도에 기초하여 창립되기 때문이다. 그러므로 우리의 련방국가가 존립하는 한 항구적으로 중립국가로 되어야 한다.”
이렇듯 ‘고려민주련방공화국 창립 방안’은 상당히 구체적이고 체계적으로 다듬어진 통일 방안으로 그 내용도 바람직하고 현실적인 측면이 많다. 그러나 이를 실현하기 위한 전제조건이 문제다. 남한이 받아들이기 어렵기 때문이다. 이는 크게 두 가지로, 하나는 남한에서 국가보안법을 철폐하여 민주화를 이루어야 한다는 것이고, 다른 하나는 주한미군을 철수하여 한반도에서 긴장을 완화해야 한다는 것이다.
김일성이 이를 발표했던 1980년은 남한에서 광주민주항쟁이 무참하게 진압되고 폭압적인 전두환 군사독재 정권이 들어서면서 민주화가 절실한 때였다. 그러나 북한 역시 1인지배 또는 수령독재 체제를 이끌면서 남한의 민주화만 요구한 것은 분명히 설득력을 지닐 수 없었다. 또한 남한에서는 2014년 현재까지도 주한미군 철수에 대한 논의는 이른바 ‘금기의 성역’으로 남아있는데 그 무렵에는 더욱 심했다. 주한미군 철수는 북한에 의한 적화통일로 이어질 것이라는 의혹과 불안이 널리 퍼져 있었던 것이다. 남한의 보수계층이 북한의 통일 방안을 ‘음흉한 적화통일 전략’이라고 비난하는 가장 큰 배경이다.
(4) 1990년대의 ‘낮은 단계의 련방제’ 통일 방안
김일성은 1989년 3월 평양을 방문한 남한의 문익환 목사와 만나 통일 방안에 관해 얘기하면서 연방제에 의한 통일은 “단번에 실현시킬 수도 있고 점차적인 방법으로 실현시킬 수도 있다”고 했다. 여기서 말하는 ‘단번에’ 실현되는 연방제가 ‘높은 단계’라면 ‘점차적인 방법’으로 실현되는 연방제의 초기 단계가 ‘낮은 단계’를 가리킨다고 할 수 있다.
김일성이 이를 공식적으로 발표한 것은 1991년 1월 신년사를 통해서다. 남북에 서로 다른 두 제도가 존재하는 실정을 감안하여 “누가 누구를 먹거나 누구에게 먹히우지 않는 원칙에서 하나의 민족, 하나의 국가, 두 개 제도, 두 개 정부에 기초한 련방제방식”으로 통일을 이루어야 한다고 말하며 다음과 같이 밝혔다. “고려민주련방공화국 창립 방안에 대한 민족적 합의를 보다 쉽게 이루기 위하여 잠정적으로는 련방공화국의 지역자치정부에 더 많은 권한을 부여하며 장차로는 중앙정부의 기능을 더욱 더 높여 나가는 방향에서 련방제통일을 점차적으로 완성하여야 한다.”
그는 나아가 1993년 4월 ‘전민족 대단결 10대강령’을 발표하면서 “북과 남은 현존하는 두 제도, 두 정부를 그대로 두고” 모든 민족성원들을 대표할 수 있는 통일국가를 창립해야 한다고 했다. 조금 더 자세히 소개하자면, “북과 남이 서로 상대방의 제도와 사상을 그대로 인정하고” 공존공영을 도모하며 “우선 북과 남이 할 수 있는 것부터 해나가면서” 평화통일을 지향해 나가자는 것이다.
따라서 ‘낮은 단계의 련방제’는 남북이 각각 자치정부를 이끌면서 당장 군사권과 외교권을 합쳐 중앙정부 또는 연방정부를 이루기 어렵기 때문에, 정치와 경제 그리고 군사와 외교 분야에서 현재의 기능과 권한을 그대로 지니면서 그 위에 민족통일기구를 설치하는 과정이라고 할 수 있다. 연방제를 ‘단번에’ 실현하기 어렵다면 ‘점차적으로’ 실현하자는 취지다.
위와 같은 1990년대의 통일 방안에는 남한의 흡수통일에 대한 경계나 두려움이 배어있다. 1980년대 말부터 시작된 동유럽 사회주의권의 붕괴, 특히 동독의 붕괴에 따른 서독의 흡수통일 및 소련의 해체 등을 지켜보면서 북한 체제의 유지에 대한 불안감이 싹트기 시작했을 것이다. 그래서 김일성은 1991년 1월 신년사에서 “누가 누구를 먹거나 누구에게 먹히우지 않는 원칙에서”라는 말을 하지 않았겠는가. 나아가 1993년 4월의 ’10대강령’ 5번째 항목에서는 “서로 상대방에 자기의 제도를 강요하려 하지 말아야 하며 상대방을 흡수하려 하지 말아야 한다”고 노골적으로 주장했다. 이는 북한이 남한을 흡수하지 않겠다며 남한을 안심시키는 게 아니라 남한에게 북한에 대한 흡수통일을 추구하지 마라는 경계심을 드러낸 것이다. 1980년의 ‘고려민주련방공화국 창립 방안’에서 “우리는 우리의 사상과 제도를 결코 남조선에 강요하지 않을 것”이라고 했던 것과 비교해보기 바란다.
또한 ’10대강령’의 7번째 항목에서 “통일되기 전에는 물론 통일된 후에도 국가적 소유, 협동적 소유, 사적 소유를 인정하고 개인 또는 단체의 자본과 재산, 외국자본과의 공동 리권을 보호하여야 한다”고 주장했는데, 이 역시 남쪽 자본주의의 영향으로부터 북녘 사회주의 체제를 지키겠다는 불안감 섞인 의지의 표현일 것이다. 1960~80년대의 통일 방안이 궁극적으로는 남한을 흡수하려는 ‘공세적 연방제’였다면, 1990년대부터의 통일 방안은 남한에 흡수당하지 않기 위한 ‘수세적 연방제’라고 해석하는 배경이다.
참고로, 1993년의 ‘전민족 대단결 10대강령’은 남한에서 ‘7·4 남북공동성명’으로 불리는 1972년의 ‘조국통일 3대원칙’ 및 1980년의 ‘고려민주련방공화국 창립 방안’과 함께 북한에서 ‘조국통일 3대헌장’으로 받들어지고 있다. 북한은 이를 “조국통일의 근본원칙과 방도들을 전일적으로 체계화하고 집대성한 조국통일의 3대헌장”으로 부르며, 2001년 평양의 관문으로 불리는 락랑구역 통일거리 입구에 ‘조국통일 3대헌장 기념탑’이라고 이름 지은 거대한 조형물을 세웠다. 남한 당국은 공식적으로 연방제통일을 거부하기 때문에 북한을 방문하는 사람들에게 들르지 못하게 하는 곳이다.
3. 남한의 연합제안과 북한의 낮은 단계의 연방제안 : 공통점과 차이점
남한의 통일정책은 1994년 김영삼 정부 때 만들어진 ‘민족공동체통일 방안’이다. 이는 자주, 평화, 민주의 3대 원칙을 바탕으로 화해협력, 남북연합, 완전통일이라는 3단계를 거쳐 통일을 실현한다는 내용을 담고 있다. 점진적으로 통일을 추구한다는 것은 실현 가능성과 관련해 긍정적으로 평가받을 만하다. 그러나 마지막 단계인 통일국가의 형태를 “자유, 인권, 행복이 보장되는 민주국가”로 규정하여 남한의 자유민주주의 체제로 북한을 흡수하겠다는 의도를 드러냄으로써 북한의 비난과 반발을 받게 되었다.
게다가 김영삼은 1994년 8월 광복절 경축사를 통해 남북 사이에 체제경쟁이 끝났다고 선언하면서, “우리의 자유민주주의는 어떠한 희생을 치르더라도 반드시 수호될 것입니다….. 통일을 추진하는 우리의 기본철학 역시 자유와 민주를 핵심으로 하고 있습니다”고 주장함으로써, 반드시 자유민주주의 체제로 통일이 되어야 한다는 점을 못 박았다. 궁극적으로 남한이 북한을 흡수통일하겠다는 의지를 공개적으로 표명한 것이다. 더구나 통일이 예기치 않은 순간에 갑자기 닥쳐올 수도 있다는 발언은 북한 체제의 조기 붕괴를 바라며 흡수통일을 강조한 것으로 받아들여졌다.
이에 북한은 1994년 11월 <로동신문>을 통해, 자유민주주의 체제하의 통일이 “북과 남의 대결과 충돌, 동족상쟁”을 유발시킬 것이라고 비난했다. 그리고 이러한 통일은 “남조선에 세워진 식민지 파쑈체제를 우리 공화국에까지 확대연장해 보겠다는 것이며 결국 전쟁으로 ‘승공통일’의 꿈을 실현해 보겠다는 것”이라며, 오히려 “‘문민’독재자는 상종할 대상이 아니라 타도 대상”이라고 강하게 반발했다.
그러다 2000년 6월 김대중과 김정일이 최초의 남북정상회담을 갖고 “남과 북은 나라의 통일을 위한 남측의 연합제안과 북측의 낮은 단계의 연방제안이 서로 공통성이 있다고 인정하고 앞으로 이 방향에서 통일을 지향시켜 나가기로 하였다”고 합의했다. 1994년 김영삼 정부가 발표한 ‘민족공동체통일 방안’의 2단계인 ‘남북연합’과 1989년~1991년 김일성이 주장한 낮은 단계의 연방제 사이에 있는 공통점을 바탕으로 통일을 추구하자는 것이었다.
연합제는 남북이 대외적으로 각각 주권을 유지하는 독립국으로 서로 다른 체제와 정부를 유지하며 통일 지향적인 협력관계를 발전시키는 국가연합의 형태를 뜻한다. 그리고 낮은 단계의 연방제는 남북이 서로 다른 정부와 제도를 유지하면서 각각 정치, 군사, 외교권을 비롯한 현재의 기능과 권한을 지니되 그 위에 민족통일기구를 설치하여 하나의 연방국가를 이루는 형태다.
두 통일 방안의 공통점은 남북이 서로 다른 이념과 체제를 지향하고 유지해왔기 때문에 급격하게 통일하는 것은 바람직하지도 않을 뿐만 아니라 가능성도 높지 않다고 생각하여 잠정적으로 각각의 이념과 체제 그리고 제도와 정부를 유지하는 것이다. 구체적으로 세 가지를 들 수 있다. 첫째, 두 방안 모두 통일의 최종 형태가 아니라 과도기적 형태라는 점이다. 즉, 통일의 모습이 아니라 통합을 준비해 나가는 과정이나 방법을 가리키는 것이다. 둘째, 두 방안 모두 2체제 2정부를 유지하면서 두 정부 사이에 협력체제의 필요성을 인정하고 있다. 남북 정부가 정치, 군사, 외교권을 각각 갖고 협력기구를 운영해 나간다는 것이다. 셋째, 이러한 중간 단계에서 정치, 군사, 경제, 사회 등 각 분야별 대화와 교류협력을 통해 통일의 기반을 넓혀나간다는 것이다.
두 통일 방안의 가장 큰 차이점은 국가연합이 대외적으로 두 개의 국가인데 반하여, 낮은 단계의 연방제는 대외적으로 하나의 국가라는 점이다. 즉, 연합제는 연립주택처럼 2개의 독립국가가 나란히 붙어서 협력하는 형태인 ‘2국가 2정부 2체제’라고 할 수 있고, 낮은 단계의 연방제는 한 지붕 두 가족처럼 밖으로는 1개의 독립국가를 이루면서 안으로는 2개의 지역정부가 협력하는 형태인 ‘1국가 2정부 2체제’라고 말할 수 있다.
4. 연방제통일 방안에 대한 평가
남한에서는 북한이 제안해온 연방제에 관해 오해와 불신 그리고 거부감이 매우 크다. 6·25전쟁을 비롯한 북한의 침략이나 여러 가지 도발 때문일 수도 있고, 북한에 대한 왜곡과 편견 탓일 수도 있으며, 북한을 인정하지 않거나 평화통일을 바라지 않는 극우 수구 세력의 반발 때문일 수도 있다.
앞에서 얘기했듯, 북한이 1960~80년대에 제안한 통일 방안이 궁극적으로는 남한을 흡수하려는 ‘공세적 연방제’였다면, 1990년대부터 제안해온 통일 방안은 남쪽에 흡수당하지 않기 위한 ‘수세적 연방제’다. 과거엔 북한의 국력이 남한보다 우위에 있었기 때문에 연방제를 거쳐 궁극적으로 남한을 적화통일할 수 있으리라고 믿었겠지만, 1990년대부터는 북한이 모든 면에서 남한과 비교도 할 수 없을 만큼 뒤처져 있기 때문에 연방제를 통해 남한에 흡수되지 않겠다고 생각하기 때문이다.
북한의 처지가 변하고 연방제의 내용도 바뀌었는데, 낮은 단계의 연방제마저 적화통일 전략의 일환이라며, 기어코 자유민주주의와 자본주의로만 통일해야 한다고 주장하는 것은 분단 상태를 고수하자는 억지와 다름없다. 북한이 남한보다 돈이 많은가 군사력이 강한가 아니면 사람이 많은가. 무슨 수로 적화통일을 할 수 있겠는가 말이다.
요약하자면, 연방제는 남북이 당분간 서로의 사상과 체제가 다르다는 점을 인정하여, 남한은 자유민주주의와 자본주의를 유지하고 북한은 인민민주주의와 사회주의를 지키며, 한 지붕 아래 두 집 살림을 차리는 식으로나마 통일을 추구해보자는 것이다. 1994년 김영삼 정부가 발표한 ‘민족공동체통일 방안’의 2단계인 ‘남북연합’은 역시 같은 취지로 남북이 각각 자신의 사상과 체제뿐만 아니라 독립성과 자주성까지 유지하며 유럽연합 (EU)처럼 가까이 지내며 긴밀하게 협력하자는 내용을 담고 있다. 그리고 이 두 가지 통일 방안의 공통점을 바탕으로 통일을 추구하자는 게 2000년 6·15 남북정상회담의 합의 사항이다.
그러나 이렇게 건설적이고 바람직한 정상 간의 합의마저도 남한의 이명박-박근혜 극우 정부는 지키지 못하겠다고 한다. 평화 통일을 거부한다는 뜻이나 마찬가지다. 남한 당국이 통일과 관련한 정부 부처나 기구 또는 무슨 회의 등을 아무리 많이 조직하고 강화한들, 6·15 남북정상회담의 합의사항 또는 오인동 재미동포 의사가 이름 붙인 대로 ‘남북연합방’을 따르지 않는다면 협상을 통한 평화 통일이 가능하겠는가.
연합제, 연방제
『민족공동체 통일방안』은 자주적, 평화적, 민주적 통일 원칙을 바탕으로 ‘화해협력→남북연합→통일국가’ 라는 3단계의 통일 방안을 제시하고 있습니다. 특히 여기에서 2단계 남북연합은 남북 간 체제적 이질성을 감안하여, 연합형태를 통해 두 체제가 공존하는 과도체제를 설정함으로써 ‘1민족, 2국가, 2체제, 2정부’ 형태를 취하는 것을 의미하는데요. 즉 ‘남북연합’은 남북 간 체제의 차이와 이질성을 감안, 경제ㆍ사회공동체를 형성ㆍ발전시키는 과도체제가 존재하는 단계(2체제, 2정부)인 셈입니다.『판문점선언』과 『평양공동선언』의 정신을 감안할 때, 현 상태의 ‘화해ㆍ협력’단계 규정은 충분히 가능한 것으로 볼 수 있습니다.
또한 ‘통일국가’는 남북연합 후반기에서의 제도적 준비를 거쳐 단일국가가 탄생하는 단계인데요. 즉 남북평의회에서 통일헌법 초안을 마련하고 ⇒ 민주적 방법과 절차를 거쳐 통일헌법 확정ㆍ공포 ⇒ 통일헌법에 의한 민주적 총선거 실시 ⇒ 통일정부와 통일국회 구성(1체제
1정부)하는 최종단계입니다.
한편, 북한은 1960년대에 남북의 현 체제를 유지하고 독자성을 보장하자는 의미에서 연방제를 제시하였는데요. 1970년대에는 『고려연방공화국안』으로 바뀌고 이후 1980년에 최종 정리된 『고려민주연방공화국 창립방안(일명 고려연방제)』을 통일방안으로 제시하였습니다. 『고려민주연방공화국 창립방안』은 연방정부 수립에 대한 군사적 선결조건과 더불어, 중앙정부에 외교와 국방 권한을 부여하고 남북 지역정부가 내정을 맡는 ‘1민족, 1국가, 2제도, 2정부’ 형태를 지향하고 있습니다.
그러나 1991년 이후 북한의 연방제는 ‘느슨한 연방제’를 거쳐 ‘낮은 단계 연방제(Soft Federation)’로 남한의 연합제와 유사한 형태로
점차 변화하게 되는데요. 2000년 6월 남북정상회담에서 처음으로 ‘낮은 단계 연방제’가 제시되었습니다.
2000년 6‧15 남북 공동선언에는 “남과 북은 나라의 통일을 위한 남측의 연합제 안과 북측의 낮은 단계의 연방제 안이 서로 공통성이 있다고 인정하고 앞으로 이 방향에서 통일을 지향시켜 나가기로 하였다.” 라고 통일방안에 대한 남북의 견해와 방향을 명시한 바 있는데요.
연방제는 통일국가의 모델이 될 수 있을까? [안정식 기자와 평양 함께 걷기]
27개국의 연합체, 유럽연합
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국가연합, 남북 현실에 적합한가
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연방제, 남북 현실에 적합한가
중앙집권국가형 통일은 불가피한 선택
통일 충격 완화할 장치 필요
남북이 남북연합 혹은 국가연합을 구성해 교류와 협력을 증진시키다 보면 자연스럽게 통일의 길로 갈 수 있지 않을까? 장기간의 분단으로 이질화가 심화된 한반도의 현실에서 많은 사람들이 꿈꾸는 통일 방법 중의 하나입니다. 하지만, 지난 글( ▶ 한반도 통일 방안, ‘남북연합’을 다시 보다 ② [안정식 기자와 평양 함께 걷기] )에서 연합 체제나 연방 국가의 통합이 반드시 순방향으로만 진행되지는 않는다고 지적했고 역사적 실례들도 제시했습니다. 이번 글에서는 국가연합이나 연방제가 남북의 현실에서 잘 작동할 수 있는 것인지에 대해 살펴보도록 하겠습니다.남과 북이 국가연합을 구성한다면 이는 단 2개의 구성국으로 이뤄지는 국가연합이 됩니다. 다수의 구성국으로 이뤄지는 국가연합과는 다른 환경인 것입니다.남과 북의 국가연합이 어떻게 작동할 것인지 추론해보기 위해 국가연합의 대표 사례인 유럽연합의 상황을 먼저 살펴보겠습니다.유럽연합의 주요 의사결정은 약칭 ‘이사회’로 불리는 유럽연합 각료이사회(European Council)와 유럽의회(European Parliament)에서 공동으로 결정됩니다. 원래 이사회가 주요 권한을 갖고 있었는데 유럽의회의 권한이 갈수록 강화된 결과입니다.이사회의 경우 27개 유럽연합 회원국의 각료들이 모이는 모임으로 가장 표준적인 의사결정 방식은 ‘가중다수결제’입니다. 유럽연합의 가중다수결제는 시기별로 조금씩 변천해왔는데 2017년 4월 이후 바뀐 제도는 이렇습니다. 27개 회원국 가운데 55% 이상, 즉 15개국 이상의 지지를 얻고, 유럽연합 회원국 전체 인구수의 65% 이상을 대표하는 국가들의 지지를 받아야 안건이 통과됩니다.일반적인 과반 의결이 아니라 55%나 65%와 같은 다소 희한한 숫자가 도출된 것은 대국(大國)들의 위상을 인정해 주면서도 대국과 소국(小國)의 이해관계를 정치적으로 타협한 결과입니다. 유럽연합 회원국 인구 65% 이상을 대표하는 국가가 지지해야 한다는 것은 아무리 소국들이 연대해서 15개국 이상의 찬성을 만들더라도 독일이나 프랑스, 이탈리아 같은 대국들이 찬성하지 않는 한 안건을 가결시킬 수 없다는 뜻입니다. 반면 대국들도 안건 통과를 위해서는 절반보다 더 많은 55% 이상의 국가와 전체 인구 65% 이상의 지지를 확보해야 하는 만큼 소국들의 의견에 보다 귀를 기울일 수밖에 없습니다.2017년 4월 이전의 가중다수결제에서는 각국별 의결 영향력의 차이가 명확했습니다. 유럽연합 각국이 이사회에서 갖는 투표권의 수가 아예 달랐기 때문입니다.유럽연합이 27개국(이 당시 27개국은 영국이 포함되고 크로아티아가 가입하기 전입니다)이었던 2007년의 경우 이사회의 전체 표수 345표 가운데 독일, 프랑스, 영국, 이탈리아가 29표씩을 행사할 수 있었던 반면 스페인, 폴란드 등은 27표씩을 행사할 수 있었습니다. 또, 에스토니아, 라트비아, 룩셈부르크 등이 4표씩을 행사할 수 있었던 반면, 몰타는 3표 만을 행사할 수 있었습니다. 이렇게 차등적으로 표가 주어진 상황에서 안건 가결에는 3가지 조건이 필요했는데, 345표 가운데 255표 이상(73.91%)이 찬성해야 하고, 27개 회원국 가운데 과반(14개국)이 찬성해야 하며, 회원국 전체 인구의 62% 이상을 대표하는 국가들의 지지를 받아야 했습니다. 독일, 프랑스 같은 대국에 가장 많은 투표권을 줌으로써 대국들의 영향력을 인정하면서도 345표의 절반을 훨씬 넘는 255표 기준을 마련해 소국들의 지지도 최대한 확보해야 하는 장치를 마련한 것입니다.권한이 강화된 유럽의회에서도 나라별 의석수 차등이 적용됩니다. 2019년 치러진 유럽의회 선거의 경우 28개국에서 751명의 의원을 선출했는데, 독일이 96명으로 가장 많고 프랑스가 74명, 영국과 이탈리아 73명, 스페인 54명의 순이었습니다. 이에 비해 몰타, 에스토니아, 룩셈부르크 등은 각각 6명씩의 의원을 선출했습니다. 유럽의회는 초국가기구로서 개별 국가가 아니라 유럽연합 전체의 이익을 위해 일하도록 돼 있지만, 의회의 구성에는 이사회에서처럼 개별 회원국의 인구와 국력차가 반영돼 있는 것입니다.그렇다면, 유럽연합은 각국이 1/N의 의결권을 나눠 갖고 과반으로 안건을 결정하는 단순한 방식을 택하는 대신 왜 이렇게 복잡한 의결 방식을 채택하고 있는 것일까요? 그 이유는 유럽연합 회원국들의 인구와 국력 차이를 감안해야 했기 때문입니다.유럽연합 27개 회원국 가운데 2018년 기준 독일의 인구는 몰타 인구의 170배가 넘고, 2018년 기준 독일의 GDP는 몰타 GDP의 270배가 넘습니다. 이런 상황에서 독일이 몰타와 똑같이 1/27의 의결권을 갖는다면 독일 국민들이 납득하기 힘들 것입니다.결국 유럽연합은 각국의 국력 차이를 인정해 대국에게 보다 큰 영향력을 인정하면서도 대국과 소국의 이해관계를 정치적으로 타협하는 방식으로 의사결정제도를 발전시켜왔습니다. 국가별로 국력 차이가 엄연히 있는 상황에서 국가별 영향력 차이를 인정하는 것은 국가연합으로서의 유럽연합을 유지하기 위한 토대였던 것입니다.이는 국가연합이 초국가기구와 같은 결합도 높은 조직들을 통해 통합을 지향해가기는 하지만, 개별 구성국들이 자국의 국력에 걸맞은 목소리를 내려하는 점을 무시할 수 없다는 것을 의미합니다. 이러한 목소리를 수용하지 않는다면 국가연합은 현실적으로 유지되기 힘들어지는 것입니다.이제 남북 국가연합의 경우를 상정해 보겠습니다.한국은행 자료를 보면 2019년 기준 남한의 인구는 5,171만 명으로 북한 인구 2,525만 명의 2.05배, 2019년 기준 남한의 명목 GNI는 1,935조 7,151억 원으로 북한의 명목 GNI 35조 5,616억 원의 54배 수준입니다. 남한의 국력이 월등한 만큼 남북이 국가연합을 구성한다면 남한이 상당 부분 북한을 도와줘야 할 것입니다.이 같은 상황이라면 남북 국가연합의 의결권 비중은 남한에게 보다 많이 주어지는 것이 당연합니다. 유럽연합에서 국력이 센 독일이 많은 의결권과 영향력을 가졌던 것처럼 남북한 간에도 남한이 목소리를 좀 더 낼 수 있는 구조로 가는 것이 합당한 것입니다.하지만, 남북한 국가연합에서 남한이 의결권을 더 가진다는 것은 상상하기 어렵습니다. 북한이 그런 식의 국가연합을 수용하려 하지 않을 것이기 때문입니다. 유럽연합처럼 많은 회원국들이 모인 형태라면 국력의 차이에 따라 의결권의 차이를 두는 것이 자연스럽게 수용될 수 있지만, 1 대 1로 결합되는 남북 국가연합에서는 국력의 차이를 인정하는 차등권보다는 1 대 1의 평등권 논리가 더 우세할 수밖에 없습니다. 우리의 통일방안에 등장하는 ‘남북연합’에서도 남북각료회의나 남북평의회를 남북 동수로 구성하는 것으로 상정하고 있습니다.남북이 1 대 1의 의결권을 갖는 방식으로 남북 국가연합이 구성된다면 운영과정에서 상당한 논란이 빚어질 수 있습니다. 거의 모든 재정과 지원을 남한이 담당해야 하는데 의결 과정에서는 북한이 남한과 동등한 의결권을 행사한다면 세금을 내는 남한 주민들 사이에 불만이 높아질 수밖에 없습니다.남북 국가연합 초기 인도적 지원이 이뤄지는 수준에서는 큰 문제가 없겠지만, 국가연합의 결합도가 높아져 재정 부담이 상당한 사안에 대해 의결이 이뤄지는 단계로 가면 불협화음이 표면화될 수 있습니다. 남한 지역 복지 지출을 늘리려는 남한 정부와 평등한 복지를 주장하는 북한 정부 간 이견이 생길 수 있고, 남한 지역 투자를 늘리려는 남한 정부와 낙후된 북한 지역 개발을 우선시하자는 북한 정부 간 갈등이 생길 수도 있습니다.이런 갈등 상황에서 남북이 동등한 의결권을 가져 재정의 거의 모든 부분을 부담해야 하는 남한 주민들의 목소리가 충분히 반영되지 못할 경우 남한 주민들이 이러한 상황을 순순히 받아들이기는 쉽지 않을 것입니다. 남한 주민들 사이에서 ‘돈은 우리가 내는데 혜택은 왜 북한이 보느냐’는 볼멘소리가 나올 수도 있습니다. 국가연합에 대한 경제적 기여도와 의사결정권의 크기가 따로따로 가는 상황이 계속되면, 국가연합이 남북의 결합도를 높이는 쪽으로 가는 것이 아니라 남북의 갈등을 심화시키는 방향으로 작동할 수 있습니다.국가연합만 결성되면 반드시 통합이 진전되는 쪽으로 갈 것이라는 믿음은 버려야 합니다. 스웨덴과 노르웨이가 90년 동안이나 연합 체제를 유지하고 있다 해체됐고, 오랜 기간 유럽연합의 구성원이었던 영국이 브렉시트를 결정하고 유럽연합에서 탈퇴한 것은 국가연합이 반드시 하나의 국가를 향해 가도록 하는 장치는 아니라는 것을 보여줍니다.남북이 모든 문제를 ‘대화와 타협을 통해 인내심을 가지고 풀어가면 되지 않겠느냐’고 말할 수도 있습니다. 참으로 이상적인 말이지만 현실은 이상과는 다릅니다. 일이 되게 하기 위해서는 일이 될 수 있는 적절한 시스템을 만들어야지, 시스템은 갖춰지지 않았는데 당사자들의 선의에만 기대어 문제를 풀라고 해서는 안 됩니다.경제적 기여도와 의사결정권의 부조화 외에도 남북의 국가연합이 잘 작동하기 어려운 이유는 1 대 1의 결합인 경우 중재자 역할을 할 세력이 존재하지 않는다는 점 때문입니다. 국가연합을 구성하는 개별 구성국이 여러 곳인 경우 몇몇 구성국 사이에 갈등이 발생하더라도 다른 회원국들이 중재를 시도할 수 있습니다. 개별 구성국이 3개국만 되어도 두 나라가 대립할 경우 나머지 한 나라가 중재자 역할을 시도하는 것이 가능합니다.하지만 1 대 1의 결합으로 구성되는 남북 국가연합에서는 남북이 대립하면 이를 중재할 세력이 없습니다. 남북은 더구나 오랜 기간 동안 대결과 적대의 역사를 가지고 있습니다. 민감한 현안에 대해 의견의 차이가 생기면 타협의 길을 찾기보다 남북 양쪽의 여론을 의식해 대결적 구도로 갈 가능성이 높습니다. 한 쪽의 이득은 다른 쪽의 손해로 해석되기 쉽기 때문에 한 쪽의 대승적 양보라는 것도 쉽지 않습니다. 유럽연합은 회원국이 27개국이나 되기 때문에 누가 이득이고 누가 손해인지가 무 자르듯이 명확히 갈라지지 않아 정치적 타협을 할 여지가 많지만, 남북 국가연합처럼 1 대 1의 구조에서는 누구에게 이득이 되고 손해가 되는지가 명확히 보이기 때문에 정치적 타협의 여지가 크지 않습니다.국가연합에 이어 연방제가 남북의 현실에 적합한 것인지에 대해서도 살펴보겠습니다. 국가연합이 연방제 국가로 발전할 가능성이 있는 만큼, 남북연합-국가연합을 거쳐 이뤄질 가능성이 있는 연방제 통일국가가 남북한의 현실에 부합하는 것인지에 대해서도 살펴보려는 것입니다.한 가지 미리 말해둘 것은 여기서 언급하는 연방제를 북한의 고려연방제와 혼동해서는 안된다는 것입니다. 북한이 고려연방제를 주장하면서 연방제를 북한의 논리라고 잘못 생각하는 분들이 있는데 연방제는 이데올로기와는 관계없는 개념입니다. 미국이 연방제를 채택하고 있다는 점만 봐도 연방제와 사회주의는 관계가 없다는 것을 알 수 있습니다.국가연합에서 연방제로 나아간 미국, 독일의 경우 개별 구성국들이 대체로 비슷한 정치, 경제 시스템을 유지하고 있었습니다. 그렇기 때문에 연방국가라는 하나의 틀 안으로 자연스럽게 녹아들어 갈 수 있었던 것입니다.하지만, 남북은 70년이 넘는 분단 기간 동안 정치, 경제, 사회, 문화 등 모든 부문에서 너무 큰 이질성과 발전 정도의 차이를 가지게 되었습니다. 남한은 자유민주주의와 시장경제, 세계 10위권의 경제대국으로 성장한 반면, 북한은 사회주의와 계획경제, 세계 최빈국 수준으로 전락해 있는 상태입니다. 북한이 통일로 나아가는 과정에서 민주주의와 시장경제를 받아들인다고 하더라도 남북의 이질성이 심화되고 경제 격차가 현격한 상태에서 연방국가라는 틀 안에 유기적으로 묶일 수 있을지 의문입니다.남북 각각 1개의 개별 구성국으로 구성된 연방국가가 제대로 작동할지도 우려스럽습니다. 앞서 살펴본 것처럼, 두 개의 구성국으로 이뤄진 국가연합이 통합보다 갈등의 장이 될 가능성을 내포하고 있는 것과 같은 이치입니다. 남과 북의 연방 구성국 정부는 상호 동등한 권한을 가지고 연방정부에 참여하게 될 텐데, 거의 모든 정치, 경제적 자원을 남쪽 구성국 정부가 부담해야 하는 상황에서 권한과 부담을 둘러싸고 상호 불만과 갈등이 고조될 수 있습니다.연방국가가 대화와 타협의 논리로 잘 운영되지 못할 경우 남과 북 대립의 격화를 부르고 극단적인 경우 다시 분열로 치달을 가능성도 배제할 수 없습니다. 미국의 경우 연방국가를 결성한 이후에도 내전을 겪었고, 역사상 연방이 해체된 경우도 있었다는 점을 인식해야 합니다.연방정부나 기타 조직의 구성도 전문성과는 관계없이 남과 북 1 대 1의 비율로 구색 맞추기가 될 가능성이 높고, 이러한 경직성이 심화될 경우 사회 전체적으로 비능률이 만연해질 수 있는 것도 문제입니다.이런 점 때문에 일각에서는 남북이 여러 개의 개별구성국을 만들어 통합하는 방안을 제시하기도 합니다. 이를테면 남북을 각 도별로 여러 개의 개별구성국으로 나눈 뒤 여러 구성국이 합치는 방식으로 연방국가를 구성하는 것입니다. 하지만, 이런 방식도 실현되기 어려울 것으로 보입니다.먼저, 연방국가의 일반적인 창설 원리를 보더라도 남북을 각각 몇 개의 개별구성국으로 나눈다는 것은 이치에 맞지 않습니다. 연방국가는 애초 독립적으로 존재하던 개별 국가들이 공통의 목적을 실현하기 위해 결합한 형태입니다. 개별적으로 존재하던 단위들이다 보니 중앙집권국가로 강하게 결합되기 어렵고, 따라서 개별 단위들에게 상당한 정도의 자율성을 주는 형태로 결합된 것이 연방국가인 것입니다. 당초 하나의 중앙집권국가로 존재해 왔던 구성단위를 연방을 구성하기 위해 여러 개로 쪼개자는 것은 앞뒤가 뒤집힌 발상입니다.남한에서 지방자치제가 실행되고 있는 만큼 지방자치단체를 연방구성국화 하면 되지 않느냐는 생각을 할 수 있는데, 지방자치단체와 연방국가의 개별구성국은 권한과 범위가 크게 다릅니다. 연방국가의 개별구성국은 각각 입법권, 행정권, 사법권을 가지고 자치를 해나가는 조직으로, 외교와 국방 권한을 제외하고는 주권국가가 가지고 있는 거의 모든 권한을 보유하고 있어 지방자치단체와는 성격이 다릅니다. 더구나 북한은 민주주의와 지방자치의 개념조차 없는데, 북한 지역을 여러 단위로 나누어 독자적인 연방구성국화 하자는 것은 현실성이 없습니다.또, 북한의 경제상황이 남한에 비해 현격하게 낙후된 상황에서 북한 지역 개발을 효과적으로 하기 위해서는 중앙정부가 강력한 권한을 가지고 지역 개발을 일사불란하게 추진할 수 있어야 하는데, 북한 지역 정부가 상당한 독자성을 가지는 연방 체제하에서 북한 지역 개발과 남북한 통합작업이 원활히 추진될 수 있을지도 우려스럽습니다.지금까지 국가연합과 연방제가 남북의 현실에서는 제대로 작동하기 힘들다는 데 대해 살펴봤습니다. 남북연합이나 국가연합을 구성해 교류와 협력을 증진시키다 보면 자연스럽게 하나의 국가로 갈 수 있지 않겠느냐는 피상적인 생각을 해볼 수 있지만, 남북의 구체적인 현실로 들어가 보면 그러한 구상이 실현되기 어려운 것입니다.남북연합-국가연합-연방제 통일이라는 경로가 제대로 작동하기 어렵다면 남북의 통일은 다른 방식으로 추진되어야 합니다. 교류 협력을 통해 점진적으로 하나의 국가로 가는 것이 아니라 통일의 계기가 왔을 때 정치적으로 하나의 통일체를 먼저 형성해놓고 남북 통합 작업은 통일정부의 주도로 조직적으로 실시하는 것입니다.어쩌면 남한을 중심으로 북한 체제를 흡수하는 중앙집권국가형 통일은 우리가 감당해야 할 불가피한 선택일 수 있습니다. 이질성이 심화된 남북한 체제의 통일이 많은 충격과 부작용을 수반할 수 있지만, 그러한 부작용을 줄이자고 국가연합이나 연방제 방식의 통일을 추진할 경우 남북 간 갈등이 심화되면서 통일 과정 자체가 좌초될 수도 있습니다.통일과정에서의 부작용을 줄이는 문제는 통일로 가는 길을 제대로 선택한 뒤 풀 문제입니다. 일단 정치적으로 하나의 통일정부를 구성한 뒤, 통일정부가 전체적인 국가 관리 차원에서 부작용을 줄이는 방법을 추진해야 합니다. 어렵다고 돌아가면 문제가 풀리는 것이 아니라, 어려운 길이라도 제대로 선택해서 가야 문제를 풀 수 있습니다.하지만, 이질성이 심화된 남북한 체제의 통일은 많은 충격과 부작용을 수반할 것인 만큼, 부작용을 최대한 완화할 수 있는 대책이 필요합니다. 어떤 대책이 있을 수 있을까요?통일 과정에서의 충격과 부작용이 남북한의 이질적인 체제가 갑자기 합쳐짐으로써 발생하는 것이라면, 이러한 충격을 완화시킬 방법은 갑작스런 통합의 속도를 늦추는 데에서 찾을 수 있을 것입니다. 주어진 여건 하에서 인위적으로 통합의 속도를 늦추는, 다시 말해 남북 간의 한시적 분리를 통해 인위적인 소프트랜딩의 단계를 마련하는 것입니다.통일이 됐는데도 한시적 분리가 가능하겠냐는 문제 제기가 있을 수 있겠지만, 남북한은 독일과 달리 접경지역 통제가 가능하기 때문에 물리적인 분리가 가능합니다. 남북을 가로지르는 비무장지대에는 수많은 지뢰가 매설돼 있어 경의선과 동해선 통로와 같은 몇몇 육로 연결로만 통제하면 남북한 지역의 분리가 가능합니다. 해상을 통해 넘어오는 사람이 있을 수 있으나 이런 사람들은 소수에 불과할 것이고 이 또한 해경 등으로 통제가 가능하기 때문에 큰 변수는 아닙니다.남북 지역이 한시적으로 분리되면 남북 간 자유왕래는 한시적으로 제한됩니다. 통일로 인해 남북 지역 간 교류 접촉은 이전보다 늘어나겠지만 남북 주민 간 왕래는 기본적으로 정부의 허가를 받아야 이뤄질 수 있습니다. 정부가 인적 왕래의 수준을 조절한다는 것은 통합의 속도를 정부가 조절할 수 있다는 뜻입니다.한 국가 내의 한시적 분리 사례는 홍콩 특별행정구에서 찾아볼 수 있습니다. 홍콩 특별행정구는 사회주의인 중국이 자본주의인 홍콩의 특수성을 인정하는 일국양제(一國兩制) 시스템의 대표적 사례인데, 중국인들이 홍콩에 가려면 별도의 허가를 받아야 하고 거주목적으로 마음대로 이전할 수도 없습니다. 홍콩의 민주화 시위를 중국이 탄압하면서 홍콩의 자치권은 유명무실화돼가고 있지만, 홍콩은 한시적으로 여타 중국과는 다른 시스템으로 운영되고 있습니다.남북한 지역을 한시적으로 분리하면, 북한 지역도 이를테면 임시 특별행정구역으로 지정할 수 있을 것입니다. 남북의 이질성이 완화될 때까지 다른 시스템으로 관리하면서 중앙정부가 남북통합과 북한 지역 개발 작업을 진행하는 것입니다. 어느 정도 시간이 지나 남북 간 이질성이 완화되었다고 생각되면 한시적 분리를 끝내고 완전 통합 단계로 이행할 수 있을 것입니다.(사진=게티이미지코리아, 연합뉴스)
현직 검사 “한반도 13개주로 나눈 연방제 통일이 바람직”
현직 검사가 “한반도를 13개 주의 연방공화국으로 만드는 게 바람직하다”는 취지의 주장을 냈다. 통일 이후 남북한 지역의 균형 발전을 위해 이 같은 체제가 필요하다는 뜻이다.
6일 법조계에 따르면 최기식(49ㆍ사법연수원 27기) 법무부 북한 인권기록보존소장(부장검사)은 지난달 발간된 ‘서울대 법학평론’에 이 같은 내용이 담긴 논문 ‘통일 한국의 바람직한 통치구조 모색’을 실었다.
최 소장은 논문에서 “통일 후 북한 젊은이는 일자리를 찾아 수도권으로 몰려오고 북한 지역은 주로 노인만 남아 더욱 비어갈 것”이라며 “교육ㆍ주거의 문제를 해결하고 남북을 고루 발전시키는 것은 ‘중위 연방제’를 통해서만 가능하다”고 주장햇다.
최 소장이 제안한 중위 연방제는 미국ㆍ독일ㆍ스위스처럼 여러 개의 지방정부가 관할 지역 내에서 자치 행정을 하는 체제다. 기존 연방제통일론에서 거론된 남과 북에 1개 연방씩을 두는 ‘거시 연방제’와 차이가 있다.
최 소장은 우선 서울ㆍ부산ㆍ경기ㆍ인천ㆍ충청ㆍ경상ㆍ전라ㆍ강원ㆍ제주 등 9곳에 주 정부를 설치하는 것을 제안했다. 그리고 통일 후 평양ㆍ황해ㆍ평안ㆍ함경주를 둬 남북 13개 주의 ‘코리아연방공화국’을 만들자는 제안이다.
최 소장은 “13개 주에 거점 대학 2∼3곳을 해당 주의 최고 대학으로 만들면 26∼39개 대학이 지금의 SKY(서울ㆍ고려ㆍ연세)대학과 같은 지위와 명성을 가지게 될 것”이라는 전망도 했다. 그러면서 “이렇게 되면 굳이 수도권으로 거주지를 옮기지 않더라도 자신이 나고 자란 곳에서 공부하고 직장을 얻어 생활을 영위할 수 있다”며 “수도권의 비싼 주거비 문제도 해결해 지역 균형발전을 도모할 수 있다”고 설명했다.
최 소장은 이런 구상을 현실화하기 위해 “개정 헌법에 연방제 근거, 주별 명칭, 연방정부와 주 정부의 권한, 선거, 의회제도, 사법시스템 등을 담아야 한다”는 의견도 냈다.
그는 또 “청와대에 통일준비 책임자를 임명해 2024년 4월 총선 시기에 맞춰 남한지역에서 먼저 중위 연방제를 시행하자”고 제안했다.
최 소장은 는 독일에서 3년간 법무 협력관으로 활동했고 법무부 통일법무과장 등을 역임했다.
최선욱 기자 [email protected]
文대통령 대북정책의 종착역…“결국 ‘김정은 정권과의 연방제’ 추진?”
[동아DB]역대 모든 대통령이 통일 대통령을 꿈꿨다. 이승만 초대 대통령은 북진 통일을 주장했고, 김대중 전 대통령은 연방제 통일을 거론했다. 대체로 보수 성향 대통령들은 자유민주주의 체제로의 흡수통합형 통일을 지향한다. 반면, 진보 성향 대통령들은 연방제 또는 국가연합 같은 공생공존형 통일을 언급했다.
“위험천만한 ‘낮은 단계 연방제’”
조국 청와대 민정수석비서관(가운데)이 2018년 4월 21일 청와대에서 문재인 대통령 개헌안의 지방분권 조항을 설명하고 있다. [동아DB]
《이 기사는
이종훈 정치평론가 [email protected]《이 기사는 신동아 6월호에 실렸습니다》
문재인 대통령은 어떤 통일을 꿈꿀까? 그는 낮은 단계의 연방제 또는 국가연합 방식을 원하는 것으로 보인다. 2012년 8월 김대중 전 대통령 3주기 추도식 당시 대선후보였던 문 대통령은 이렇게 언급했다.“남북 국가연합 또는 낮은 단계의 연방제를 꼭 실현해 그분이 6·15 선언에서 밝힌 통일의 길로 나아가고 싶다.”여기서 그분은 김대중 전 대통령일 것이다. 2000년 김대중 전 대통령과 김정일 북한 국방위원장이 맺은 6·15 남북 공동선언문 2항엔 이런 내용이 있다.“남과 북은 나라의 통일을 위한 남측의 연합 제안과 북측의 낮은 단계 연방 제안이 서로 공통성이 있다고 인정하고, 앞으로 이 방향에서 통일을 지향해 나가기로 하였다.”문 대통령은 2017년 4월 25일 대선후보 TV토론에서도 이렇게 밝혔다. “낮은 단계의 연방제는 우리가 주장하는 국가연합과 거의 다르지 않다고 생각한다.”그렇다면 북한 정권이 말하는 ‘낮은 단계의 연방제’는 어떤 것일까? 한마디로 말하면, 높은 단계의 연방제인 ‘고려민주연방공화국’으로 가는 중간 단계다. 고려민주연방공화국은 어떻게 건국될까? 남과 북이 고려민주연방공화국이라는 이름의 중립국가를 선포하고 각각의 자치정부와 그 위의 연방정부를 두는 방식이다. 연방정부에는 입법부로 최고민족연방회의, 행정부로 연방상설위원회를 둔다. 사법부는 각 자치정부에 둔다. 자치정부는 자치 입법, 행정 기관도 갖는다.낮은 단계의 연방제는 높은 단계의 연방제에서 연방정부가 행사하는 기능을 모두 자치정부가 갖되 연방정부는 조정 역할만 하도록 하는 방안이다. 높은 단계의 연방제와 낮은 단계의 연방제의 공통점은 ‘1국가 2체제’라는 점이다.반면, 국가연합은 2국가 2체제다. 분명히 차이점이 존재하지만 본래 연방제 통일론자였던 김대중 전 대통령은 공통점에 더 주목해 6·15 선언에 “서로 공통성이 있다”는 내용을 포함시키는 데 동의했다. 보수진영은 이 점을 근거로 김대중 전 대통령을 ‘종북(從北)’으로 의심한다. 기본 인식이 김대중 전 대통령과 큰 차이가 없다는 점에서 보수진영은 문 대통령도 종북이라 비판한다.보수진영은 낮은 단계 연방제에 대해 강하게 우려한다. 그 속에 숨은 ‘북한의 저의’ 때문이다. 북한은 1960년대부터 연방제를 주장해왔다. 이후 1970년대 들어 공식 명칭을 ‘고려연방제’로 바꾸더니 1980년대 이후에는 ‘고려민주연방공화국’을 주장했다. 그사이에 북한 정권의 본질이 바뀌었다면, 북한의 이런 변화를 긍정적으로 평가할 수 있을 것이다. 하지만 북한 체제는 변하지 않았고 ‘적화통일 전략’도 바뀌지 않았다. 그렇다면 고려민주연방공화국 주장은 적화통일 전략 차원에서 나온 것으로 봐야 한다. 실제로 북한은 고려민주연방공화국 창립 방안을 처음 내놓은 1980년 당시 한국 정부가 취해야 할 선결조건을 제시하기도 했다. 이런 내용이다.“사회 민주화와 전두환 정권 퇴진, 국가보안법과 반공법 폐지, 공산당 활동을 포함한 모든 정치, 사회단체 및 개별 인사들의 자유로운 활동 보장, 주한미군 철수 및 조미 평화협정 체결, 미국의 ‘2개의 조선’ 조작책동 및 내정 간섭 중지.”이것을 보면 북한의 궁극적 목적이 한국의 국방력 약화 및 남남갈등 유발을 통한 한반도 적화통일이라는 점이 분명해진다. 북한이 낮은 단계의 연방제를 들고 나온 이유는 당장 고려민주연방공화국이라는 높은 단계의 연방제로는 한국을 설득할 수 없다고 판단했기 때문이다. 그래서 ‘낮은 단계’는 포장을 바꾼 정도로밖에 볼 수 없다.이 점에서 북한이 주장하는 낮은 단계의 연방제는 국가연합과 큰 차이가 난다. 낮은 단계의 연방제에 대해 몇몇 정치인은 “인권을 탄압하는 세습 독재자와 연방제를 한다는 것에 많은 한국인이 거부감을 갖는다”고 말한다. 이들은 “김정은 정권과 한국이 한 체제로 엮이면 한국의 자유민주주의와 시장자본주의 국체가 애매모호해진다” “결국 북한으로 적화통일될 것”이라고 우려한다. 한 정치권 인사의 말이다.“연방제하에선 북한이 무력을 사용해 내전을 일으키더라도 한국이 단합된 힘으로 저지하기가 지금보다 어려워진다. 무엇보다 미국이 연방제 국가의 내부 문제라 한국을 돕기 어렵다. 적화통일 가능성이 높아진다. 자유민주주의와 시장자본주의 국체를 희생하면서까지 독재자와 연방제를 추진해선 안 된다. 통일은 한국의 민주주의-자본주의체제로의 통일이어야 한다.”문 대통령은 연방제와 국가연합 사이의 차이점을 잘 모르는 것 같다. 적어도 발언 내용으로 봐서는 그렇다. 더욱이 문 대통령은 한발 더 나아가려고 노력하고 있다. 연방제 수준의 지방분권 내용을 담은 개헌이 그것이다. 지난해 문 대통령은 지방분권을 강화한 개헌안을 발의했다. 이 시도는 무산됐다. 당시 최대권 서울대 명예교수는 ‘국회 개헌특위 자문위 지방분권 개헌안 무엇이 문제인가’ 토론회 개회사에서 이렇게 지적했다.“개헌을 빙자해 우리나라를 연방국가로 만드는 것은 김일성 이래로 북한이 수십 년간 주장해온 연방제 통일방안을 수용하기 쉽게 그 토대를 만들어준다는 우려가 있다.”연방제 개헌이 결국 연방제 통일방안 수용의 마중물 역할을 한다는 것이다. 연방제 개헌이 이뤄지고 나면, 연방제라는 단어에 대한 거부감이 사라지긴 할 것이다. 당시 토론회에 참석한 몇몇 전문가는 다음과 같은 취지의 주장도 펼친 것으로 전해진다.“남북한 연방제를 거쳐 통일이 된 이후 대통령을 뽑을 경우 일당 지배 체제인 북한에서는 단일 후보자에 대해 몰표가 나올 것이다. 반면에 다당제인 남한에서는 다수 후보자로 표가 분산될 것이다. 이렇게 되면 결국 북한이 지지하는 후보가 대통령에 당선될 것이다.”그럴 수도 있고, 아닐 수도 있다. 연방제 수준의 지방분권 도입이 연방제 통일방안 수용으로 바로 이어지진 않을 것이다. 그러나 보수진영은 최악의 상황을 우려한다. 북한이 연방제를 도입하지 않고 우리만 연방제와 유사한 지방분권을 도입한 상태에서 낮은 단계의 연방제 또는 국가연합을 도입하면 어떤 일이 벌어질까?1개의 연방국가 내에 1개의 중앙집권정부(북한 정부)와 1개의 분권정부(한국 정부)가 존재하게 된다. 이 경우 남북한 정부 사이에는 권력 불균형이 발생한다. 강력한 중앙정부를 가진 북한이 약한 중앙정부를 가진 한국보다 더 큰 영향력을 행사하게 된다. 한국에선 여론 결집이 더 어려워진다. 연방대통령 선출에서 북한 출신이 유리한 것은 부인하기 어렵다.남북한 정부가 낮은 단계건 높은 단계건 연방제를 도입한다면, 이런 우려가 먼저 해소돼야 한다. 이런 점에서 문 대통령의 통일철학이 완결적인지 의문이다. 독일은 동독을 서독연방에 가입시키는 형태로 통일을 이뤄냈다. 더욱이 유럽연합(EU)이라는 더 큰 국가연합 구조가 일종의 안전판 구실을 했다.독일 통일 사례는 우리 정부의 주요 벤치마킹 대상이다. 최근 유럽연합 사례에 대해서도 통일부가 연구를 시작한 것으로 알려진다. 이 또한 낮은 단계의 연방제, 국가연합 사례로 가치가 있다고 판단한 때문일 것이다.이 정부가 끝나기 전에 새로운 연방제 또는 국가연합 통일방안이 나올지 모르겠다. 하지만 북한 체제의 특수성에 대해 관심을 기울이지 않는다면, 자가당착에 빠져 북한 논리에 일순간 말려들어 빼도 박도 못하는 상황에 봉착할 수도 있다.3월 27일 백악관 국가안전보장회의 아시아담당 국장을 지낸 한국계 빅터 차 미국 전략국제문제연구소(CSIS) 한국석좌는 미국 상원 외교위원회 청문회에 출석해 문재인 대통령의 목표가 연방제, 곧 1국 2체제라고 주장했다. 많은 사람이 내심 우려해온 사안이 미국의 심장부에서 공론화된 것이다.빅터 차 한국석좌는 “통일이 목표가 아니라 한국과 북한이 경제적으로 합병돼도 정치적으로는 분리된 한 나라 두 체제를 유지할 수 있게 하는 것을 목표로 하고 있다”고 설명했다. 문재인 대통령이 생각하는 낮은 단계의 연방을 나름대로 추정해서 설명한 것인데, 정경 분리 부분이 눈길을 끈다. 이런 지적에 대해 문정인 대통령 통일외교안보특보는 객관적 사실을 외면하고 있다고 반박했다. 문재인 대통령이 희망사항으로 언급한 것을 확정된 정책으로 단정 하지 말라는 지적이다.문재인 정부의 공식 통일방안은 무엇일까? 국가연합에 가깝다. 일단 기본 틀은 김영삼 정부 시절에 만든 민족공동체 통일방안이다. 화해협력-남북연합-통일국가 단계를 거치는 방안으로서, 여기에서 말하는 남북연합이 국가연합을 말한다. 정세현 전 통일부 장관은 국가연합 단계에 이르는 데 상당한 시간이 걸릴 것으로 내다봤다. 그때를 우리나라가 주변 4강국을 상대로 제 목소리를 낼 때라고 전제하면서, 문재인 대통령이 강조한 ‘신한반도체제’도 이 단계에서 가능할 것으로 전망했다.낮은 단계의 연방제나 국가연합이 당장 현실화할 가능성은 그다지 높아 보이지 않는다. 이런 우려스러운 상황을 준비할 시간 여유가 있어 그나마 다행이다. 실제로 이런 과정이 찾아올지 아니면 독일처럼 갑작스레 통일을 맞게 될지 예단하기 어렵다. 다만 사전에 준비를 철저히 해서 나쁠 것은 없다. 연방제 또는 국가연합 도입 이후 전개될 시나리오에 대한 더욱 정밀한 연구가 반드시 필요하다고 본다.
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